摘要：
        前段时间，国家出台了一系列整治大气环境、下放背压机组核准权限等一系列利好热电发展的政策性文件，业内人士认为热电行业将迎来新一轮的发展良机。但热电联产在发展中还面临诸多问题，急需解决和突破，以切实保障热电联产行业的健康稳定发展。

关键词：热电联产  政策  

热电联产是全球公认的节约能源、改善环境、增强城市基础设施功能的重要措施，具有良好的经济和社会效益，是实现循环经济的重要技术手段。前段时间，国家出台 了一系列整治大气环境、下放背压机组核准权限等一系列利好热电发展的政策性文件，业内人士认为热电行业将迎来新一轮的发展良机，甚至已有不少民营资本正考 虑进军热电站建设，以抢抓黄金时间。但笔者结合热电投资和运营的实际经验，认为当前热电发展还面临诸多问题，急需解决和突破，现在谈迎新一轮发展机遇，为 时尚早。

一、热电联产项目核准手续仍复杂，机型和规模选择仍难做到因地制宜科学确定

2004年 投融资体制改革后，根据有关规定，所有燃煤发电项目的核准权上收国家投资管理部门。热电联产项目无论大小，都按大型火电项目一样的要求申报，都归国家发改 委核准。审批程序繁琐、冗长，影响着我国热电联产行业的快速发展。2014年，国家发改委将背压机组核准权限重新下发省级发改部门后，相对而言审批环节是 有所减少。节能、环保型背压机组虽属于国家鼓励类建设项目，但由于没有具体的配套政策，在省级审批部门，其项目核准程序仍然等同于常规火电，项目前期需提 供的支持性文件还很多，导致项目核准的前期工作量还很大、前期投入费用比例高、申报周期相对其他鼓励类项目还很长，加大了项目审报难度和投资风险，影响项 目业主的投资积极性。

另 外，国家对供热机组的供热半径、环保及燃煤总量都有严格的要求，而抽凝机组无论大小，其核准权仍在省发改委，并且受当地装机总容量的限制，这些也决定着热 电联产项目不会出现“井喷式”快速发展。近几年，新增燃煤热电联产项目，大部分以改造升级为主，投资主体相对固定；少部分具有较好投资价值的热电联产项 目，则是为新的工业园区（产业聚集区）配套。园区新建项目，虽然是按照“统一规划、以热定电”的原则进行筹建，但在实际操作中工业园区的是逐步发展起来， 热负荷是缓慢增长的；而热电联产项目建设规模又要适度超前，一滞后一超前，使热电联产项目在生产初期出现容量大量剩余、而且投产初期热负荷昼夜波动较大， 热负荷的调峰压力大，锅炉无法保证正常运行。众所周知，背压机是很难调峰的，而地方政府只有背压机组的核准权限，“抽凝式燃煤热电项目由省级政府在国家依 据总量控制制定的建设规划内核准”，这些调峰抽凝机组容量一般都较小，也基本不在总量控制制定的建设规划内，所以获得批复的可能性很小。无调峰机组，届时 锅炉只能对空排汽以维护运行。这种现象相信在座各位专家早就耳闻或经历过，背压与抽凝机组的配置失调，不能因地制宜科学确定机组选型和规模仍是困惑投资业 主原因之一。

2010年 浙江经信委发文规定:“1、原则上每个热电厂保留一台抽凝机组。2、中温中压锅炉，链条炉、抛煤炉全部淘汰”。虽然对抽凝机组的容量未做规定，但保留（规 划）一台抽凝机组对新建热电联产项目具有重要借鉴意义。满足调峰需求的抽凝机组（建议容量控制在6-15MW）是否也能按背压机有核准权限执行？但这种状 况的改善仍需假以时日。

二、政府管理职责不清，行业协会影响有限，严重制约热电联产项目发展

长 期以来，热电行业的政府管理部门就不是很明确，只不过批项目的分工比较明确。国家经贸委存在时，一般新建扩建项目由国家计委负责，技改项目由国家经贸委负 责。国家经贸委撤销后，所有项目由国家发改委能源局批。能源局扩编前由节能和新能源处承办，能源局扩编后由电力司火电处承办。这样，由管理火电的机构来管 理热电，以发展火电的思路来管理热电联产这个特殊的行业，曾多次出现热电与小火电混淆等“误伤”热电项目的情况。2004年发改委、商务部令24号《外商 投资行业目录（2004年修订版）》及此前所有行业政策文件法规，都把热电联产电站的建设和经营作为鼓励类项目。但是2005年12月2日国家发改委第 40号令发布的《行业结构调整指导目录》鼓励类的要求为：“采用30万及以上集中供热的热电联产及热、电、冷多联产。”对其余热电联产只字未提。而在发改 委、商务部2007年第57号令《外商投资行业目录（2007年修订）》中，鼓励类改为：“背压型热电联产电站的建设经营。”2014年11月16日国 务院发布《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，明确提出鼓励社会资本投资建设背压式热电联产机组。虽然国家曾出台文件支持民间资本以独 资、控股或参股形式参与火电站建设，但在鼓励和引导民间投资政策中单独提及背压式热电联产项目尚属首次，政策带给热电联产行业的变化正在显现。但如何鼓 励，如何管理这些不确定性，造成当地政府、金融机构和投资从业人士的困惑，对热电行业的发展影响巨大。

行 业协会的作用应得到充分的发挥和重视。中国电机工程学会热电专委会，作为最熟悉全国热电的发展情况及动态，接受国家能源部门对热电政策及规范制度咨询，并 为国家能源政策提出宝贵意见和建议，为促进热电行业发展发挥着重要作用。作为省级协会，浙江省节能协会热电专业委员会影响较大，而同样作为热电发展较好的 山东也在2014年成立了山东节能协会热电专业委员会，其它省份也应组建热电协会，为热电事业做出应有的贡献。

三、供热规划不科学，热电布局不合理，限制热电联产项目高速发展

其 一，由于种种原因，热力规划与社会发展偏差较大。我们看过很多园区的热力规划，动不动就规划了上千吨的热负荷，配备几百兆瓦的机组，其中，某地一个功能 区，只有十几家小企业，却规划了2台350MW热电联产项目。热用户不足设计能力，造成源头性浪费，热电厂分布不均衡，供热范围划分不合理。热电企业供热 能力与实际供热量不匹配，供热能力远远大于实际供热量。

另外，也不能用装机容量大小论英雄，对背压式热电联产机组来说，仅凭装机容量来判断其节能减排效益不科学，热电联产的主要优势是供热。要比就比供热量大小, 比能耗指标和减排指标。浙江嵊州新中港热电有限公司董事长谢百军曾说过：“2台3万千瓦的背压式热电联产机组的供热能力相当于2台30万千瓦抽凝式的热电 联产机组供热能力，但供电煤耗仅是后者的1/2，发电耗煤仅是后者的1/20，发电排放二氧化硫、氮氧化物、三氧化硫和烟尘等污染物排放总量也是其1 /20。把以发电为主的大型燃煤供热机组建在城市周边很不合理。”

其三，政府引进的热用户选址不合理，造成供热企业重复或远程输送，增加投资浪费。由于规划布局不合理导致热负荷不足，热电企业的投入没有充分利用，回报低，造成了很多低效无效资产。前不久，五大电力集团密集抛售一些热电项目，不能不说与此无关。

其四，由于缺乏规划，很多供热区域内都建有临时性小锅炉，目前集中供热范围内替代小锅炉改造政策进展缓慢，执行力度不够。供热半径内还有分散低效小锅炉供 热，能源利用低，环境污染严重。2005年我们曾在热电发展较好浙江做过1个项目，建设期用了1年，但完成整个功能区的小锅炉的取代，当地政府用了4年。 近期，我们在江西考察热电联产项目，也遇到了同样的问题。当前，应当高度重视热电联产规划编审，其规划应与当地总体发展规划、与当地环保安全部门小保锅炉 替代和全省电力发展规划相协调，并实行动态管理，避免与实际脱节。

虽然国家连续打出政策组合拳，放被普遍认为是热电行业相关政策的一大完善，但是热电行业的发展仍面临这诸多问题。政府相关部门的管理体系仍需完善，应借鉴国 外发达国家的做法，对热电产业进行统一管理和调控，把分散在各个政府部门、各行业的宏观调控、政策制定、价格管制等功能尽量集中到一个部门，降低政策成 本，以促进热电联产行业的可持续发展。

作者：王司春，1996年毕业于华北电力大学，长期致力于热电联产项目的节能技术应用、运营管理及民营资本投资。曾任职山东电力系统、上海信雅达恒诚投资有限公司，现任上海泰禾集团董事长助理、项目投资总监。