多维施策强化独立 精准发力促进规范

 

——电力规划设计总院政策研究室凡鹏飞李嵘

 

       作为新一轮电力体制改革的产物，电力交易机构虽逐步完善，但存在诸如功能职能定位不明确、股份制改造缓慢、市场管理委员会作用受限、人力资源薄弱、经费来源不确定等突出问题，导致交易机构独立性和运营规范性亟待提升，以便适应新时期我国电力市场建设加速推进的历史进程。

 

       笔者认为，本次《实施意见》旨在通过七大政策着力点靶向施策，精准发力。

 

       一是进一步厘清职能，明晰定位。明确交易机构和调度机构各自职能定位，突出其非营利性和政府授权的合法性。二是首次将市场管理委员会作用，明确为独立于交易机构的议事协调机制，主任委员由政府部门提名。三是明确交易规则制定流程，由政府部门牵头起草并最终审定，市场管理委员会负责初审。四是多元制衡，改造股权。电网公司持股比例2020年内降至50%以下。五是保证交易机构人员独立性。新进员工市场化选聘，畅通员工职业发展通道，建立科学薪酬分配机制。六是保障资产和经费独立性，未收费的交易机构所需经费计入输配电环节成本并单列，由电网企业专项支付；七是加强专业化监管，发挥第三方专业评估机构作用，首次提出构建政府监管与外部监督密切配合的综合监管体系。

 

       《实施意见》充分考虑了电力体制改革阶段性需求，为具体实施方案的制定提供了路线图。只要改革“不变形，不走样”，定会为构建公平开放的电力市场竞争环境创造良好条件。

 

《实施意见》有利于推进电力交易机构独立规范运行

 

——华北电力大学教授张粒子

 

       为落实电改九号文和中央经济工作会部署，国家发改委和国家能源局近日联合印发了《关于推进电力交易机构独立规范运行的实施意见》（以下简称《意见》），清晰地指出了我国电力交易组织体系建设的分阶段目标和任务。

 

       《意见》要求在2020年底前，区域性电力交易机构和省（自治区、直辖市）电力交易机构进一步优化股权结构，电网企业持股比例降至50%以下；同时厘清了市场管理委员会、交易机构、调度机构的具体职能定位和业务配合关系；明确了市场管理委员会的组建、议事协调机制，电力交易规则制定程序，以及交易机构人员、资产和财务管理规范，交易机构要人才流动和市场化选聘机制等。

 

       《意见》提出了电力交易组织体系建设的中远期目标和具体任务：在2022年底前，各地结合实际情况进一步规范完善市场框架、交易规则、交易品种等，结合区域性电力市场建设，促进京津冀、长三角、珠三角等地区的交易机构股权业务相互融合，完善跨省跨区市场交易机制，允许市场主体自由选择交易机构，促进电力资源在更大范围优化配置，初步形成适应区域经济一体化要求的电力市场体系；2025年前，基本建成主体规范、功能完备、品种齐全、高效协同、全国统一的电力交易组织体系。

 

       《意见》强调交易机构和调度机构要密切配合、共同做好电力市场交易组织实施，建立信息共享与安全保障机制，以及在条件较为成熟的地区可适时探索由交易机构组织日前交易等。

 

       在电力中长期交易规模不断扩大、试点电力现货市场进入结算试运行的关键时间点，发布《意见》对促进电力交易机构独立规范运行，保障电力市场公平、高效和可持续发展，逐步实现经营性电力用户发用电计划全部放开，具有非常重要作用，也是进一步深化电力体制改革的必要举措。

 

       促进电力公平规范交易的硬核举措

 

       ——中国电力技术市场协会赵风云

 

       2020年2月18日，在全国人民奋力抗击新冠病毒的关键时期，国家发展改革委、国家能源局联合印发《关于推进电力交易机构独立规范运行的实施意见》（以下简称实施意见）。这个文件的出台是电力体制改革的一个实质性突破，彰显了国家深化电力体制改革的坚定决心。实施意见有几个方面的新意值得关注：

 

       第一、关于交易机构独立运行。实施意见把加快推进交易机构股份制改革作为交易机构独立运行的切入点，提出单一股东不大于50%股权的硬性目标，要求近期股权结构进一步优化。

 

       第二、关于交易机构规范运行。指导意见对交易机构自身的定位，职责、交易规则以及人员、资产作出了明确界定，是推动未来规范运行的重要保障。一是提出交易机构不以营利为目的，要按照政府批准的章程和规则办事；二是明确电力交易规则的制定主体是政府部门，规则制定、修订和批准要依照程序进行；三是提出交易机构人员的产生程序和管理要求，未来交易机构的工作人员都要通过市场选聘，董事会成员不得兼任市场管理委员会职务。

 

       第三、交易机构与调度机构的关系。结合电力市场建设的运营实际，尊重改革发展现阶段的实际情况，厘清了交易机构与调度机构的相互关系。在明确交易机构职责的基础上，重申了调度机构的职责，明确提出调度机构负责现货市场组织，明确了现货市场包括日前、日内、实时和辅助服务的内容，交易机构要配合调度机构组织现货交易。而对于中长期交易、交易平台建设、结算等，继续由交易机构进行负责开展。

 

       第四、交易机构与市场管理委员会的关系。市场管理委员会作为独立的议事协调机制，协助政府监督交易机构行为。特别明确了市场管理委员会由市场主体、交易机构、第三方共同组成，其中第三方机构的加入是市场管理委员会组建的首次提法，表明除了市场利益相关方之外，第三方机构作为独立客观公正的角色参与并监督电力市场的作用。

 

       第五、对交易机构推进电力市场建设提出要求。结合区域性电力市场建设，鼓励交易机构开展股权业务融合，允许市场主体自由选择交易机构，推动全国范围内市场融合发展，加快统一电力市场建设。

 

       第六、强化对交易机构的监管要求。《实施意见》较大篇幅阐述了政府监管与外部监督密切配合的综合监管体系，强调了发展第三方评估机构参与电力市场外部监督的作用。可以预期的是，未来在电力市场建设中第三方的作用将会更加明显。

 

       交易机构的定位一直是电力改革的焦点和难点，是影响改革的关键环节。实施意见实事求是、立足客观、内容完整、措施硬核，是在客观总结新一轮电力体制改革实施5年来实践经验的基础上提出的直面要害问题的深化改革举措，对交易机构独立规范问题长久的讨论和争议给出了官方结论，有利于推进电力市场规范运行健康发展。

 

《实施意见》具有五大亮点

 

——谷峰

 

       2020年2月18日，国家发展改革委、国家能源局以发改体改〔2020〕234号通知印发《关于推进电力交易机构独立规范运行的实施意见》（以下简称《意见》）。电力交易机构（以下简称交易机构）本质是服务于电力交易的平台，是市场发挥配置电力资源决定作用的载体，对交易的公平、高效开展具有关键性的作用。《意见》的印发是国家发展改革委、国家能源局全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神的重要举措，是中发9号文的“三放开、一独立、三加强”要求的重要进展。从国际经验来看，由于交易机构负责组织市场交易，诸多功能普遍带有“公权”特征，一般采用完全独立设置方式。我国的电力体制改革，没有直接模仿其他国家的电改模式，而是立足我国新时代的电力工业发展情况，采用探索中“快走不停步”的方式进行。因此，我国电力交易机构的独立规范运行并不是一蹴而就的，是伴随市场化深化而深化的。中发9号文印发后，国家发展改革委、国家能源局的主要要求是“交易机构建起来、交易开展起来”。五年来，发用电计划大幅放开、电力中长期交易大规模开展、电力现货交易试点大力建设，市场主体对交易机构独立规范运行的呼声日盛一日，国家发展改革委、国家能源局出台《意见》，目的在于有效推动我国电力市场体系的建设、有力维护我国电力交易秩序。

 

       纵观《意见》的内容，具有“明确具体要求、清晰划分界面、回应市场关注、规范人员财务、强化专业监管”五个亮点。

亮点1：明确具体要求

 

《意见》在交易机构独立运行的要求上直接给出了量化的股比和工作时间表。在股比上，要求单一股东持股比例不得超过50%，通过股比在根本上保证电力交易机构的独立性；在工作时间表上，要求2020年底前电网企业必须完成降低股比的要求。此外，在融合方面，要求京津冀、长三角、珠三角等地区交易机构相互融合，适应区域经济一体化要求。

 

亮点2：清晰划分界面

 

《意见》第一次在交易机构、市场管理委员会和调度机构的职能划分上给出了清晰的要求，明确了交易机构现阶段主要负责电力中长期交易、配合电力现货交易；调度机构现阶段负责电力现货交易，主要承担电力系统生产指挥权，结束了历时五年的职能争论。同时，《意见》强化了市场管理委员会的作用，要求其负责初步审议规则、协助政府有关部门监督和纠正交易机构的不规范行为。明确了市场管理委员会独立于交易机构，交易机构董事会成员不得兼任市场管理委员会成员，并通过确定任期制和限制主任委员最大连 任届数推动市场管理委员会的公平性。

 

亮点3：回应市场关注

 

《意见》针对近年来市场交易过程中，部分市场主体广泛关注的热点问题进行了回应。一是明确各地交易规则的制定程序，要求各地在国家发展改革委、国家能源局和财政部牵头制定的基本规则基础上进行起草，要求各地市场建设在国家顶层设计范围内“自由发挥”，动作不能走形、方向不能跑偏、改革不能变味。二是《意见》指出交易机构无权变更任何交易规则和细则，减少交易机构自由裁量权，但其可以提出完善规则和细则的建议。三是要求根据交易机构内设部门职能设置信息管理权限，控制关键信息知悉范围，要求建立电力交易从业人员回避和保密管理制度，对避免内幕消息影响市场公平。

 

亮点4：规范人员财物

 

《意见》对规范交易机构人财物提出了具体要求，用以支撑交易机构独立规范运行。对于人，自2020年起，新进普通工作人员一律市场化选聘，高管可由股东推荐，但必须由董事会聘任，尽量避免股东通过指派人员干预交易机构正常工作；对于物，应明晰资产管理关系，如交易机构现阶段尚不能立刻与电网企业划分的共享信息系统、交易系统等资产，继续使用需得到市场管理委员会的同意，将交易机构使用不能一步划分到位资产的行为置于市场管理委员的监督之下；对于财，存在共享资产的交易机构暂不能收取交易费，相关费用计入输配电价大盘子，但需要单独列支，具备条件的交易机构，在不与电网企业共用资产的前提条件下，经市场管理委员会同意可收取交易费。

 

亮点5：强化专业监管

 

《意见》在推动交易机构独立、快速开展市场化交易的同时，非常重视强化专业监管。电力交易带有技术性强、系统性强、资金密度大的特点，需要强有力的监管保障，否则“廉价的监管”会导致市场配置资源效率低下的后果。《意见》在指出国家发展改革委、国家能源局及派出机构、各地方政府相关部门要建立健全对交易机构的专业化监管制度的同时，强调发展第三方专业评估机构，形成政府监管与外部监督密切配合的综合监管体系。

 

除上述以2020年底为完成期限的亮点外，《意见》也明确指出到2025年底前，“基本建成主体规范、功能完毕、品种齐全、高效协同、全国统一的电力交易组织体系”，为相关工作划定了努力方向。由此可见，《意见》是交易机构独立规范运行工作的一个里程碑，国家有关部门还将在《意见》的基础上，继续大力推动交易机构独立规范运行工作。

 

构建主体多元、竞争有序的电力市场格局

 

——清华大学副教授陈启鑫

 

日前，国家发展改革委、国家能源局联合印发了《关于推进电力交易机构独立规范运行的实施意见》（以下简称《意见》），提出推进电力交易机构独立规范运行是进一步深化电力体制改革的重要内容。落实《意见》要求，对构建主体多元、竞争有序的电力市场格局具有重要意义。

 

1.交易机构“独立规范运行”的意义

 

电力交易机构是实现市场各方自主交易的重要场所。在美国、澳洲和欧盟等地区进行电力市场化改革过程中，在完成厂网分离的同时都实现了交易机构与市场参与各方之间的独立运作，以保障市场的公平交易。因此，保持交易机构与各市场主体利益无关的独立属性，是实现市场公开透明运作的前提保障。

 

2.交易机构“独立规范运行”的落实

 

交易机构具备“独立”属性的基础上，“规范运行”的关键，体现在权利责任、组织运行、信息共享和监管体系等方面的配套执行。

 

清晰界定各方的权利和责任。《意见》中明确了交易机构承担面向市场主体的注册管理、市场申报、中长期交易组织、信息公开、结算服务和交易平台建设等业务；具备条件的地区，还可探索由交易机构负责日前交易的组织形式。调度机构承担了电网实际运行的协调职能，负责现货交易的组织工作，同时以保障电网安全稳定和经济运行为基础，依法依规落实市场交易结果；政府有关部门及派出机构具有推进交易机构独立规范运行的职能，并在市场管理委员会的协助下，监督和纠正交易机构不规范行为。

 

规范市场规则制定和交易组织程序。《意见》重点强调了规则的制定应遵循“公开、公平、公正”的原则。其中，基本规则及跨省区规则的制定方由政府相关部门会同包括交易机构在内的多方成员共同组成；交易细则的制定在基本规则的框架下开展，由派出机构和地方政府起草，并明确了市场管理委员会对规则的初步审议职能，交易机构可提出规则完善的建议。在交易组织中，《意见》对交易机构与调度机构的紧密协调运作提出了明确要求，在市场运营、信息发布、结果反馈及交易计划制定等方面要实现通力配合，确保电力交易满足安全约束条件。

 

重视信息共享和监管体系建设。在信息共享方面，《意见》根据国网及南网的经营范围，要求各自建设统一系统和数据共享机制；明确了北京、广州等区域性交易机构具有系统平台维护管理和数据汇总的职责；《意见》还进一步强调了交易机构与调度机构应健全信息交换机制，实现信息共享和数据互传，确保电力运行信息安全可控。在监管体系建设中，《意见》明确了政府及派出机构将通过完善对于交易机构的监管制度，以及发展第三方专业评估机构两方面，不断强化专业化的监管体系建设。

 

3.交易机构“独立规范运行”的难点

 

电力交易机构独立规范运行不是“一蹴而就”，还需要从以下两方面攻坚克难。

 

一是在与现有市场建设与改革进展的衔接上。交易机构独立规范运行，势必涉及到职能、股权、人员、业务等多方面的变革，变革应有助于巩固、支撑已有的市场建设成果，进一步推动交易规模扩大，交易程度加深，交易频次缩短和交易效率提升。对于试行现货交易的地区，新旧市场体系衔接、市场融合和机构调整正处于关键阶段，开展交易机构改革应注重与现货市场建设协同进行，宁可慢一点，也不能“因噎废食”。

 

二是在交易机构的内部体系构建上。改革的推进应“以人为本”，重视激励性管理机制的建立。落实《意见》中关于人员委任的相关程序，进一步明确交易机构人员的公开聘任方式；同时，在人员晋升标准、发展通道等方面，应进行科学合理的规划，建立健全具备竞争力的薪酬体系，确保人力、物力和财力资源的配置符合对应职级要求。

 

《实施意见》有利于构建新的电力市场格局

 

——乌蒙

 

电力交易机构独立规范运行是进一步深化电力体制改革的重要内容，对构建主体多元、竞争有序的电力交易格局具有重要意义。近日，国家发展改革委、国家能源局坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神，按照中发9号文和中央经济工作会议部署，印发了《关于推进电力交易机构独立规范运行的实施意见》（发改体改〔2020〕234号）。这是新一轮电力体制改革以来完善电力市场的一份重要文件，有利于进一步推进电力交易机构独立规范运行，完善公开透明的电力市场交易平台，为深入推进电力体制改革奠定坚实基础。

 

《意见》以市场化为方向，提出到2025年底前，基本建成主体规范、功能完备、品种齐全、高效协同、全国统一的电力交易组织体系。

 

《意见》强调了电力交易机构的独立性，按照“多元制衡”原则依法依规地加快推进交易机构股份制改造，2020年底前电网企业持股比例降至50%以下，形成权责分明、相互制衡的公司法人治理结构和灵活高效的经营管理机制，实现作为独立法人自主经营。

 

《意见》强调了电力交易机构的规范性，按照为市场主体提供公平规范电力交易服务的定位，规范了交易机构的人员、资产和财务管理，完善了交易规则制定程序，明确了电力市场交易组织实施的要求。

 

《意见》保障了电力交易机构的运行。厘清了交易机构、市场管理委员会和调度机构的职能定位，有利于发挥协同作用，公开、公平、公正开展电力市场交易；健全了信息共享和安全保障机制，为市场交易开展提供了技术和平台支撑；提出了加强专业化监管体系建设，确保交易机构依法依规开展交易业务。