电改五周年 | 完善长效机制降低增量配电不确定性风险
发布日期：2020-03-24 来源：能源研究俱乐部 浏览次数：104
增量配电改革是新一轮电力体制改革的重要内容，也是能源革命重要落脚点之一。
增量配电业务从诞生伊始到多批次试点实践，始终处于问题发现和问题解决的往复过程中。虽然从客观规律及行业背景来看，增量配电项目目前遇到的困难都是极其正常的。但不可否认的是，增量配电问题解决方案的不确定性极大影响了社会资本对于增量配电投资的积极性。目前通过多批次的试点实践，增量配电改革取得了积极成效，但是仍然应该看到过程中的问题和不足，迫切需要通过相关机制的进一步完善保障增量配电健康可持续发展。
一、增量配电改革取得的积极成效
增量配电改革是能源技术进步背景下我国电力体制改革和能源革命密不可分的重要一环，它以牵一发而动全身之势加速了改革的全面推进。
一是推动了输配电价改革。输配电价改革是电改的重要任务和基础内容。中发9号文指出，输配电价将逐步过渡到按“准许成本加合理收益”原则，分电压等级核定。但核价方法是否合适、核价结果是否合理在没有对比情况下很难给管理者直观认识。增量配电改革目的之一，正是希望通过标尺竞争发现合理配电价格并提升电网投资效率。目前多数省份核定的省级输配电价表给予增量配电网价格空间非常有限，参考其确定的配电价格较难让增量配电项目获取“合理收益”。这样输配电价核定方法和结果的合理性，便通过增量配电项目的经济合理性有了清晰效果反馈。更进一步，借助增量配电网价格机制的建立，对于完善政策性交叉补贴机制具有重要作用。
二是加速了综合能源服务的创新发展。综合能源服务是我国能源转型和高质量发展的重要方向。一方面，增量配电网为综合供能服务提供了必要的技术基础和交易基础；另一方面，在配电服务微利收益的监管要求下，大部分投资方不得不主动创新传统配售电业务以外的综合能源服务以提升项目整体收益。而增量配电企业主动创新综合能源服务的行为，也倒逼了传统电力企业向综合能源服务商的加速转型。
三是促进了电网企业服务水平和经营效率的提升。虽然大部分增量配电项目仍然没有开始运营，但对既有电网企业的刺激效果已经相当明显，并且直接带动了既有电网企业服务水平和经营效率的双重提升。除此以外，增量配电业务引发了对于电网投资成本与可靠性关系、差异化供电服务收费、用户工程收费等问题的深入讨论，倒逼传统电网企业进一步降本增效。
四是通过多批次试点积累了丰富的改革经验。从第一批试点仓促申报到第四批试点组织第三方机构进行专家评估，试点申报机制越加严谨的背后则是改革经验的逐步丰富。各省市从摸着石头过河也慢慢积累了一套完善工作体系。另外从资本角度来看，也从第一批试点的蜂拥而至到理性对待每一个项目的投资。多批次试点工作基本让行业知晓了增量配电改革是什么、改革价值是什么、工作机制又是什么。
二、不确定性风险逐步成为投资方最关注的问题
增量配电改革的主要内容就是引入社会资本投资建设配电网，目前主要通过试点形式进行。改革初期，暴露出的焦点问题主要集中在相关利益方的阻挠上，但随着各方认识的进一步提高以及政府监管的进一步加强，这个问题正在逐步解决甚至终将消亡。但是，各主体对于增量配电项目的投资热情却仍在消退。究其原因，增量配电不确定性风险正成为投资方最关注且最为担心的问题。这种不确定性风险主要表现为：
一是关键政策的不确定性。尽管相关部委已经发布增量配电相关政策数十条，但仍然没有彻底满足增量配电作为成熟投资项目的需求。比如相关价格文件给出了指导意见，却缺乏具体保障增量配电企业合理经营条件下获取合理收益的措施，极大打击了投资方热情；再如增量配电接入评审虽然要求由地方政府部门组织，却缺少评审论证科学性和评审结论可执行性的保障措施。甚至连增量配电改革基础文件《有序放开配电网业务管理办法》也早已过了其有效期。
二是项目申报的不确定性。虽然已经发布五批次试点项目申报通知，但究竟还有没有下一批试点始终充满不确定性。这种不确定性会严重影响潜在项目的认真准备和科学论证。从前五批试点申报的经验来看，试点申报阶段的充分论证对于项目最终成功非常重要。由于前三批试点经验不足，有些试点的仓促申报直接导致项目没有合理论证其可行性，先天性不足也使得后来被迫取消其试点资格。然而在项目管理机制不确定的情况下，各方特别是投资方不敢冒然投入人力、财力对潜在项目进行准备和研究，这也导致一旦试点申报通知发布，将缺少足够时间进行可行性论证，不但会增加试点盲目申报的风险，也会增加试点失败的风险。
三是监管机制的不确定性。从前几批试点经验来看，国家发展改革委关于试点项目的亲自督导发挥了很大作用，充分促进了试点项目向前推进。但仅靠中央层面的督导显然不能完全解决问题。同时国家发展改革委的督导工作不会固定，其不确定性也滋生了部分项目的侥幸心理，更有甚者没有上级督导就迟迟不肯往前推进。同时有些项目一旦面临督导，又不得不打乱之前工作节奏，需要在极短时间内仓促完成相关工作以应对突击检查要求。监管机制的不确定性让项目在遇到相关问题时缺乏有效解决渠道，并逐步造成了项目工作的不严谨性和不严肃性。
三、完善长效机制保障增量配电健康可持续发展
长效机制是指长期保证制度正常运行并发挥预期功能的制度体系。相关文件表明，增量配电是一项长期工程而非短期试点行为，但其长效机制还并不成熟。进一步完善增量配电长效机制的必要性在于，既可以让增量配电在稳定且合理制度体系下良性发展，又可以让行业坚定改革信心，还可以对过程中相关阻挠行为形成威慑并打消地方政府摇摆不定的疑虑。
增量配电长效机制重点包括：
（一）形成价格、接入、购电等长效政策机制
长效政策机制无疑是保障增量配电工作的基础，它是指导增量配电健康发展的基石。
长效价格机制需要保障配电网在合理投资合理运营条件下获得合理的投资收益。增量配电价格机制是目前增量配电改革过程中面临的主要难题。合理价格机制对于减少社会资本投资风险，提升增量配电业务投资吸引力具有重要作用。增量配电价格机制问题需要政府进一步重视，保障增量配电项目投资的稳定预期与合理收益，给予社会资本进入的充分信心。
长效接入机制需要保障增量配电网接入方案的科学性和可执行性。所谓科学性，是指增量配电接入方案分析以及评审论证要符合电网客观技术条件；所谓可执行性，是指评审结论的接入系统方案最终能够落实。目前增量配电接入机制有较多需要完善的内容，比如如何明确接入系统设计方案与增量配电网规划方案的相互关系；又比如如何保障接入系统设计以及评审论证过程中电网技术条件的真实准确性；还比如如何保障政府组织接入系统评审工作的技术权威性。
长效购电机制需要保障增量配电网提供普遍供电服务的同时，享有与大电网公平获取为满足保底供电需求的上网电量。增量配电网在供电区域内提供的是普遍性供电服务，对于区域内没有参与电力市场的用户需要向其提供保底供电服务，这部分用户包括重要公用事业、居民学校等优先购电用户。而对于优先购电用户的电量来源则由公用发电机组共同承担。《关于有序放开发用电计划的实施意见》明确指出，“优先购电对应的电力电量由所有公用发电机组共同承担，相应的销售电价、上网电价均执行政府定价”。因此所谓增量配电网的长效购电机制不仅是要保障其能够享有与其它第三类售电公司公平参与电力市场的机会，更需要保障其享有与大电网公平获取公用发电机组关于承担优先购电电量那部分上网电量的权利。
（二）落实长效项目管理机制
目前增量配电项目基本以试点的形式开展，特别是对于新增投资的增量配电项目。然而《有序放开配电网业务管理办法》并未提及增量配电项目工作开展需要首先进行试点申报和批复，文件指出“增量配电网项目管理包括规划编制、项目论证、项目核准及项目建设等”。在改革初期，开展试点项目有其必要性，通过试点项目总结增量配电工作经验以便形成一套完善的方法体系。然而已经开展了总计五批次的试点申报，同时前几批也总结出了不少经验教训。继续以试点形式开展增量配电业务不仅削弱了其初衷效果，而且影响了潜在项目的充分论证。第四批试点申报已经意识到了项目确定前充分论证对项目成功的重要性，而第五批试点更是将申报时间足足留了两个月供相关方认真准备。然而，即便每次试点申报时间再充裕，究竟还有没有下一批试点终究充满不确定性，这种不确定性使得相关方不敢冒然投资。
目前，《产业结构调整指导目录（2019年本）》已将增量配网建设列入鼓励类项目。通过前几批试点也已经总结了一套较为规范、稳定、配套的方法。因此不妨取消增量配电试点申报制度，用长效项目管理机制替代试点申报机制，让增量配电项目的开发与落实（核准）形成常态化有据可依的行为，增强相关方前期工作的信心，真正让增量配电投资规范化、常态化。
需要注意的是，增量配电长效项目管理机制并不意味着要盲目扩大增量配电项目规模，同样要遵循电改9号文“有序向社会资本放开配售电业务”的基本思路，通过长效项目管理机制让相关方充分发挥主观能动性，在更客观的项目管理形式下形成更健康的增量配电项目。
（三）夯实长效监管机制
试点工作中存在的相关利益主体阻挠、地方政府摇摆不定、项目拖拖拉拉等现象，与增量配电监管机制不到位有密切关系。缺少监管机制的有效督促，造成了试点项目工作的不严谨性和不严肃性。应夯实增量配电长效监管机制，进一步完善电力监管机构的措施和手段，包括完善增量配电主体进入、运营、退出的闭环监管方案，同时借助市场主体信用体系等手段加大监管力度，对增量配电项目过程中企业违法失信行为予以公开，违法失信行为严重且影响电力安全的，要实行严格的行业禁入措施。
四、结语
增量配电改革已经取得积极成效，通过试点开展也积累了丰富的改革经验。但应认识到，改革过程中虽然一直在发现问题并解决问题，但问题解决方案的不确定性已经严重影响了社会资本进入增量配电领域的兴趣和信心，也造成了部分地方政府摇摆不定的现象，进一步影响了增量配电最终成功的概率。而通过长效政策机制、长效项目管理机制、长效监管机制等方面的进一步完善，能够形成增量配电规范、稳定、配套的制度体系，充分发挥相关主体的主观能动性推动这套制度正常运行，降低增量配电不确定性风险，保障增量配电健康可持续发展。