疫情或催生全球能源治理变革
发布日期：2020-04-08 来源：毛吉康 候东羊 张玉琢 作者：中国能源报 浏览次数：154
新冠肺炎疫情在全球范围蔓延给国际能源市场带来明显冲击，或将拖慢全球低碳能源转型步伐。这充分体现出全球能源治理的缺位，同时也为全球能源治理的深刻变革创造了条件。但全球能源治理能否就此步入新的变革轨道，还取决于相关大国间的博弈。全球能源治理因此走向深刻变革，将建立一个真正全球性的能源治理协调机构，区域性能源治理得到发展以作为全球能源治理的有益补充，国际能源应急管理也将得到加强。
年初，新冠肺炎疫情在中国大规模爆发，现已在全球其它许多国家与地区呈蔓延之势。中国是能源消费大国，也是全球制造业供应链的枢纽，日韩等疫情较为严重的国家亦在全球产业链中占据较为重要的地位，疫情对全球经济及国际能源市场产生了重要影响。而应对疫情影响的国际合作的缺位则凸显了全球能源治理的功能缺失。但危机往往催生变革，疫情能否推动全球能源治理的改革完善呢？
疫情或拖慢全球低碳能源转型步伐
新冠肺炎疫情导致国际油价显著下降。受疫情影响，作为石油消费大国的中国及其它许多国家交通领域油品消费大幅受限，多数企业生产活动减弱甚至停滞也导致石油需求降低。在供应没有发生明显变化的情况下，国际油价持续下跌。3月6日，石油输出国组织（OPEC）及俄罗斯等产油国（OPEC+机制）进行减产谈判，沙特未能说服俄罗斯实施减产，谈判不欢而散。沙特随后大幅调低其主要原油定价，并计划大幅提高原油产量，以维护其国际石油市场份额。这对本已承压的石油价格无疑是雪上加霜，国际油价应声暴跌。
天然气价格在疫情下同样遭受重挫。近年来，由于页岩气供应不断增加、俄罗斯天然气产量大幅提升、天然气液化能力提升等原因，国际天然气市场处于供应宽松状态。中国是天然气进口第一大国、LNG进口第二大国，在天然气国际市场中的地位举足轻重。疫情抑制了中国的天然气消费，叠加其它国家需求的减少，将进一步导致国际天然气价格的下跌。进一步的供过于求将使国际天然气市场中买方更加受益。在天然气出口商面临更大竞争的情况下，中、日、印、韩等亚洲天然气消费大国的议价谈判空间大幅提升，从而可更好地维护自身利益。比如，当前的国际天然气市场形势，为买方修改甚至废除LNG合同中常有的对买方不甚公平的目的地限制、照付不议等条款，获取更为公正的贸易地位提供了机遇。
全球可再生能源行业不可避免地受到了疫情冲击，主要表现在光伏产业方面。由于中国是全球主要的光伏产品供应国，产业链波及效应或将导致全球光伏产业低迷。光伏组件生产端为劳动密集型行业，面对复工延迟、用工紧张、物流受阻的挑战，组件企业生产供货受到严重影响，从而损及下游市场及海外企业。依赖中国光伏产品的许多国家难免受到不同程度的影响，且韩国、日本、美国等光伏发电装机大国自身已受到较为严重的疫情影响。
问题的关键是，疫情对国际能源市场的影响究竟是短期的还是更为深远的？此次新冠疫情的影响与之前的SARS不可同日而语，其高重症率与高死亡率对经济更具破坏性。许多疫情严重国家均是深度融合全球产业链的国家，若疫情持续足够长的时间，将对许多产业造成致命性打击，致使全球经济陷入较长时间的低迷，全球经济更可能呈现U型而非V型的发展状态。油气需求将呈现较长时期的疲软，天然气供应仍将持续宽容，OPEC+即便再次磋商达成减产协议，在生产国竞争市场份额的总体情况下，油价也难以反弹到较高水平。因此，至少中短期看，我们或将面临一个油气低价时期。
可再生能源领域，若疫情持续更长时间并继续在更多国家蔓延，由于产业链的传导，许多企业难以撑过“寒冬”而倒闭，导致产业恢复面临更大困难。这种情形下，风能等可再生能源行业也难免独善其身。加之化石能源价格走低，成本相对较高的可再生能源的市场份额面临被化石能源挤占的风险，相关投资也将受到影响，从而导致可再生能源行业较长时期的低迷，或将拖慢全球整体的低碳能源转型步伐。
全球能源治理明显缺位
全球能源治理的主体十分多样化，有的具有较强的执行力与约束力（如IEA、OPEC），有的则主要是政策性对话平台（如国际能源论坛、国际可再生能源机构）。若这些治理主体的功能加总，几乎可以覆盖国际能源问题的方方面面。但疫情当前，各机构的应对明显迟缓、乏力。
面对国际石油市场的动荡，作为石油领域全球治理的主要国际组织，IEA并未采取促进市场稳定的措施，仅是针对疫情影响对其全球油品需求的预测进行了调整。IEA曾通过释放储备、限制需求等应急措施在抑制油价上涨方面发挥过重要作用。但其主要由石油消费国组成，缺乏应对油价暴跌的应急手段。尽管IEA与石油输出国组织OPEC建立了对话机制，旨在加强磋商与政策协调，以共同维护国际石油市场稳定，但这显然尚未制度化，不能发挥实质性作用。作为石油输出国组成的国际组织，OPEC通过联合俄罗斯等石油生产国，以减产为手段在提振油价方面曾发挥了重要作用。但此次减产谈判的失败也表明，OPEC+与IEA、OPEC的对话机制一样，远未达到真正意义上全球治理的制度化程度。OPEC+机制本质上，是一种OPEC内部矛盾加剧及非OPEC国家石油供应能力增强的背景下石油供应国加强联合、提升国际石油市场话语权的权宜性安排，其本身存在沙特、俄罗斯利益协调困难及各国竞争市场份额的矛盾，短期内难以形成以部分权力让渡及利益损失为代价寻求能源市场善治目的的制度化。
天然气领域尚未建立专门的全球治理机构。现有的国际天然气联盟并非政府间国际组织，不具有国家政策协调功能。俄罗斯曾长期推动建立类似于OPEC的天然气输出国联盟，但至今未有成效。当前，天然气国际贸易快速增长，北美、欧洲、东亚三大市场出现联动趋势，全球性天然气市场逐步形成。无论是从供应国、消费国利益角度，还是从国际市场稳定的角度看，均有发展天然气全球治理制度的必要性。
国际可再生能源机构（IRENA）是旨在促进可再生能源发展的国际能源组织，致力于推动可再生能源信息共享、技术创新，并为成员国可再生能源发展提供咨询建议。联合国气候变化框架公约组织（UNFCCC）以促进成员国应对气候变化的合作为宗旨，发展可再生能源是应对气候变化的重要手段，可再生能源问题治理是其职能的应有之义。另外，IEA也具有类似功能。但面对疫情的影响，上述机构在可再生能源领域尚未有任何响应之策。可再生能源不直接关涉传统能源安全问题，相应的治理长期局限在以政策建议、搭建合作平台等软措施创造良好发展环境的范围，而缺乏以国家政策协调等硬措施解决问题的功能。
能否变革取决于相关大国间博弈
全球治理的载体是国际制度，国际制度根源于全球化背景下各国应对全球性问题的共同利益需求。国际危机与冲击性事件往往是国际制度产生及深刻变革的催化剂。比如，1985年在南极发现臭氧洞是促使世界各国加强环境保护合作的一个重要事件，而国际金融危机直接导致了G20的产生。从这个意义上可以说，此次疫情为全球能源治理的深刻变革创造了条件。全球能源治理是否就此步入新的变革轨道，还取决于相关大国间的博弈。权力是国际制度建立、延续、变革的关键因素，国际制度背后反映的是国家间尤其是大国间的利益竞争。比如，美国当前不满于WTO为核心的国际贸易制度，欲建立新的贸易体系，中国则更倾向于维护现有制度。中美两国的博弈竞争很大程度上决定着是未来国际贸易制度的改革方向。国际能源领域，在基本实现能源独立及遵循“美国第一”理念的情况下，美国更多以单边或双边的手段实现其能源利益。中国是化石能源消费大国，也在可再生能源技术、产业部署方面具有优势，国际能源话语权不断提升，中国与欧盟的利益竞争将主要决定全球能源治理是否或怎样变革。
疫情大考后，全球能源治理若能走向深刻变革，或主要表现在以下几个方面：
一是建立一个真正全球性的能源治理协调机构。现有的全球能源治理制度是一个多元、多层、分散的体系，各国际能源组织相互独立，其上并无全球性和综合性的全球能源治理机构。全球能源治理分散在众多能够影响能源治理的机构与国际规则中，仅在某些方面发挥着治理功能。这种制度体系特征，可以说是全球能源治理面对疫情影响功能缺失的主要原因。全球性的能源治理协调机构应具有足够的权威性，可协调许多现有国际能源组织功能及主要能源生产国与消费国的能源政策；另外，疫情的影响凸显了能源与其它行业的紧密关联性。比如，能源系统的设计除应考虑节能等因素外，还应纳入卫生防疫等因素。因而，这样的机构还应在治理领域方面更具综合性。从当前的全球治理机构看，G20更适合担当此任。G20已将能源问题作为其治理功能的重要内容，并在要求IEA等其它国际能源组织提供协助方面进行了努力。G20应通过进一步的组织机构改革，增强其能源治理约束力及对其它国际能源治理机构的协调性，提升可再生能源的议题设置，帮助可再生能源行业应对危机并为其创造快速发展的政策、技术等条件。
二是区域性能源治理应得到发展以作为全球能源治理的有益补充。区域能源治理范围较小、更有针对性，也更容易实现治理成效。比如，疫情冲击为东亚国家提升作为天然气消费国的话语权进一步创造了机遇。东亚国家应增强共同声音争取利于消费国的天然气贸易规则，并基于此在形成东亚地区天然气定价机制方面加强合作。目前，中国、日本、新加坡等国均在建设自身的天然气定价中心。天然气定价中心的建设本质上是发现形成反应地区天然气供需基本面的价格，以促进天然气的合理利用。各国并非存在绝对的天然气定价权竞争关系，东亚国家完全可以通过合作尽快促成地区的一个或多个天然气定价中心。
三是加强国际能源应急管理。此次疫情冲击并非是意想不到的“黑天鹅”事件，历史上曾多次发生广泛蔓延的疫情，均对国际能源市场产生了较大冲击。相应的国际能源组织应具有紧急应对的政策手段储备，比如企业紧急救助、投资刺激、产业链环节替代措施等。能源应急管理应成为全球能源治理能力建设的重要内容。