生物质发电年度管理方案为何“难产”？
发布日期：2020-07-06 来源：中国能源报 作者：姚金楠 浏览次数：180
2020年已经过半，计划年内新建的可再生能源项目已陆续进入前期准备或开工阶段。但对于生物质发电行业而言，事关年度装机规模和补贴落实的“年度建设管理方案”（下称“方案”）却一拖再拖，迟迟未能出台，成了从业者的一块心病。
与之相对应的是，风电、光伏行业的“方案”早在今年3月已下发，同为可再生能源的生物质发电为何“方案”久拖不决？“方案”滞后乃至无法出台会对行业产生何种影响？年内后续新增的生物质发电项目又将遵循怎样的规则和要求呢？
发布征求意见稿3个月有余，正式文件却仍未见踪影，国家发改委、国家能源局各执一词
据记者了解，2020年新增生物质发电项目的管理主要涉及垃圾发电和农林废弃物发电两个具体领域。其实，早在今年4月3日，国家发改委环资司就曾发布《关于有序推进新增垃圾焚烧发电项目建设有关事项的通知（征求意见稿）》和《关于稳步推进新增农林废弃物发电项目建设有关事项的通知（征求意见稿）》，针对2020年起新增生物质发电项目的建设管理向社会进行为期一周的公开征求意见。
然而，3个月已经过去，为何迟迟不见正式文件下发？为此，记者拨通了国家发改委环资司环保处处长蒋靖浩的电话：
“两份涉及生物质发电的征求意见稿已经发布3个多月，为什么正式文件还没有下发呢？”
“我现在很难回答。在这个问题上，国家能源局有不同意见，我们正在协商。”
“您所说的不同意见是指什么？是在具体内容上有什么分歧吗？”
“倒不是分歧，我只能说还有一些重要问题我们正在研究，其他的我无法作出更多答复。”
蒋靖浩所说的国家能源局“有不同意见”到底是什么呢？记者随后致电国家能源局新能源司农村能源处，希望了解具体情况。相关工作人员告诉记者：“我们没有不同意见，这是国家发改委环资司的工作，具体原因还要找他们了解。”
知情人透露，行业主管部门工作交接不畅，新旧项目管理权划分存在分歧
双方各执一词，两份《通知》久悬不决，究竟是“卡”在了哪个环节呢？
有知情人向记者透露：“现在最大的问题是国家发改委和国家能源局都不想管了，说白了，主管单位是谁双方还没谈拢呢。”
“谁都不想管”的局面是否属实？生物质发电行业的主管部门到底经历着怎样的变化调整呢？
据记者了解，2020年以前，生物质发电的各类管理工作主要由国家能源局新能源司负责。但在今年1月20日，一份由国家财政部、国家发改委、国家能源局联合印发的《关于促进非水可再生能源发电健康发展的若干意见》，将生物质发电的管理权限划分给了国家发改委。对此，针对《意见》的官方解读中曾明确表示，在《意见》发布之时，国家能源局已就2020年风电、光伏发电管理办法征求了各方意见，正在修改完善，国家发改委正在研究生物质发电项目的管理办法。
一位不愿具名的专家告诉记者，关于生物质发电主管部门的变更，在行业内也存在“两种声音”。“一方面，有很多从业者认为，行业的主管部门从国家能源局变成国家发改委，在管理层级上有所提升，体现了国家对生物质发电行业的重视，是利好消息；但另一方面，也有人认为，不同主管部门对行业的理解不同，一旦调整，容易在一段时间内出现管理脱节、衔接不畅的问题。事实上，两份正式《通知》的‘难产’，着实与主管部门之间的工作交接不畅有关。”
“交接不畅”的关键“堵点”到底体现在哪呢？前述知情人告诉记者，按照年初三部委《意见》要求，生物质发电是明确归口国家发改委管理的。“但当时有一段小插曲，国家发改委环资司提出只管‘新增’，不管‘存量’，即2020年以前的项目还是由国家能源局负责。但国家能源局并不认可这样的方式，说‘要管就全部拿走，新官不能不理旧账’。”
新增项目仍存补贴缺口，行业属性及发展水平与风电、光伏存在明显差异
国家能源局统计数据显示，截至2019年底，我国已投产生物质发电项目累计并网装机容量2254万千瓦，而据中国产业发展促进会生物质能产业分会今年5月发布的《2020中国生物质发电产业发展报告》预测，2020年，垃圾焚烧发电和农林废弃物发电项目累计装机总量将达到2560万千瓦，新增项目年补贴需求至少为38亿元。与风电、光伏行业一样，在涉及生物质发电行业管理的众多环节中，补贴的确认和发放一直备受关注。按照现行规定，进入国家可再生能源补贴目录的垃圾焚烧发电项目可享受0.65元/度的电价，农林废弃物发电享受0.75元/度电价，补贴的有无对于相关项目生存状况有着至关重要的影响。
上述知情人告诉记者，在项目能否进入国家可再生能源补贴目录方面，此前通常都是由国家能源局拍板。“与风电、光伏等可再生能源多年来一直进行年度规模管理的模式不同，生物质发电一直是由投资企业直接向地方政府申请，核准后便可开展建设工作。随后，地方政府再将本地项目汇总上报至国家能源局，由国家能源局根据项目的具体情况确定最终进入国家可再生能源补贴目录的项目名单，进入目录的项目便可享受国家补贴。风电和光伏基本都是先定好年度规模和具体项目，然后企业再实施建设。但生物质发电一般都是先建，然后再进目录。”
随着《意见》的发布，新增生物质发电项目的补贴确定方式也将向风电、光伏看齐，实行年度规模化管理：自2020年起，所有新增可再生能源发电项目均采取“以收定支”的方式确定。预计2020年，可用于支持新增风电、光伏发电、生物质发电项目的新增补贴资金额度为50亿元。国家发改委、国家能源局将进一步明确2020年可享受补贴的可再生能源发电类型和分类别的补贴额度，相应出台具体的管理办法，确保新增项目补贴额度控制在50亿元以内。
“总体来看，实行有计划的规模化管理，思路和方向是好的。但有一点我们必须承认，虽然同为可再生能源，但生物质发电的发展水平现在已经远不如风电和光伏，不仅规模上不及风电和规模，而且在成本下降方面也不具备优势。”另一方面，上述不愿具名的专家也指出，在行业属性上，生物质发电也和风电、光伏有不同，不仅仅具备发电的能源属性，还要兼顾垃圾和农林废弃物的处理等民生问题，在燃料管理方面的工作量远超风电和光伏发电。“所以，在很多政策制定上并不应该完全比照风电和光伏去执行，还需要进一步结合行业特点。”该专家也表示，这也是此次两份《通知》迟迟未能正式出台的原因之一。
前述知情人进一步告诉记者，在《意见》发布后不久，国家发改委环资司针对生物质发电项目进行过一次“摸底”。“经过对各地情况的初步‘摸底’才发现，仅2020年计划要新建的生物质发电项目就需要45-50亿元的国家补贴，但按照国家的计划，今年给到生物质发电的补贴额度也就15亿元左右。一看这么大的‘口子’，马上就觉得这事不是这么好管的，国家发改委就想把管理权转回给国家能源局，国家能源局也不会痛快答应。谁都不想管，所以就出现了现在这种局面。”
补贴安排仍未落实，导致投资者难以开展工作，企业呼吁年度管理方案尽快出台
“现在没有明确政策，我们手里的项目也不知道该怎么办，只能先等等看，把现阶段能做的工作准备一下。”哈尔滨九洲电气股份有限公司董事长李寅告诉记者，目前九洲电气已中标和拟中标的生物质发电项目共有约300兆瓦，已经在黑龙江省发改委申请核准。“我也问过省里的负责部门，他们也不知道现在怎么办，国家的新政策没有明确说法，按照以前的老政策也走不通，省里其实也不知道核准的项目最终能不能拿到国家的补贴。”李寅表示，如果这300兆瓦左右的项目拿不到国家补贴，此前测算的所有预期投资和收益都要推翻重来。“而且这会对我们的资金流产生巨大影响。这不是我们一两个省、一两个企业的问题，大家心里都没底，所以还是希望国家赶紧有明确的政策出来，我们也好做下一步打算。”
前述知情人表示，目前，由于相关的管理文件始终未能下发，财政部根本无法安排新增项目补贴资金的具体落实。“此前有一种思路，如果一直这样下去，财政部可能会将原本计划用于支持2020年新增生物质发电项目的资金改为支持存量项目。因为存量项目中哪些是在国家补贴目录里的已经非常清楚，而且还有一定的拖欠问题，如果这个行业现在连谁来牵头管理都不能尽快确定，还不如先把钱用在已经建成在运的项目上，但这种思路还没有最终确认。”
事实上，不仅仅是补贴流向“存量”还是“增量”的问题，据记者了解，涉及生物质不同发电形式的具体鼓励方式目前也没有明确说法，亟待行业主管部门进一步细化、决策。
关于此事的后续发展，本报将持续关注。
评论丨好政策出台拖延不得
文丨《中国能源报》评论员
在可再生能源领域，“年度管理方案”的科学制定、适时出台一直是主管部门引导、扶持行业发展的有效方法。此类方案的内容通常涉及发展规模、补贴发放、项目审批等重要事项，是行业发展的重要“风向标”和“指挥棒”。如今2020年半载已过，但生物质发电行业本年度的管理方案何时出台却仍无音讯，导致行业发展不确定性骤增，严重影响业内企业投资决策、施工建设节奏，乃至企业发展方向，主管部门有必要尽快予以解决。
目前，国内生物质发电行业的主流发电模式主要有两类：农林生物质发电和垃圾焚烧发电。其中，前者是促进农村发展和农民增收的重要措施，也是解决北方个别地区大量秸秆焚烧导致大气污染问题的重要手段；后者则是生活垃圾处理的重要方式，对改善城乡环境卫生状况，解决“垃圾围城”等问题具有关键作用。由于密切关系民生问题，生物质发电行业历来受到政府主管部门的高度重视。因此，年度管理方案迟迟无法出台的事情，于情于理都不应该发生。
要想弄清楚此次事件的原委，还得从今年1月份说起。彼时生物质发电行业的管理权限从国家能源局划转至国家发改委，今年的生物质发电行业规模管理方案随即由后者负责研究制定。在外界看来，这本是一次普通的“职责重新划分”，但就在这一看似不该有什么争议的“工作交接”中，双方存在的以下分歧却导致了生物质发电行业“没人管”的局面：作为新任管理者，国家发改委环资司希望只管“增量”、不管“存量”，即采取“新人新办法、老人老办法”，以2020年1月20日为分界线，此前项目管理权仍归国家能源局，此后项目则归国家发改委管辖；但国家能源局对此予以明确拒绝——“要管就全部拿走，新官不能不理旧账”。双方因此各执一词，僵持不下。
双方的纠结之处在于新能源发电财政补贴额度。中国产业发展促进会生物质能产业分会发布的最新预测数据显示，2020年，生物质发电新增项目年补贴需求至少为38亿元，而国家发改委环资司的“摸底”数据更是高达45—50亿元，这两个数字均远高于国家财政部能够支付的补贴上限。面对巨大补贴缺口，不论是谁，都意识到“此事不好管”。“烫手的山芋”没人愿接。此时国家发改委环资司试图“将管理权还给国家能源局”，后者则是坚辞不受。争执之下，年度管理方案自然不可能顺利出台。
为官避事平生耻。虽然双方的考量各有道理，也各有难处，但这并不能成为“踢皮球”的理由。临难不避，及时解决问题是行业主管部门的分内之事。如今，管理方案的久拖不决已经给行业带来消极影响，这也完全违背了通过制定行业年度管理方案引导行业实现高质量发展的初衷。
目前，我国生物质发电装机已经超过2200万千瓦——相当于一个“三峡电站”。从这一数字来看，行业规模已经非常可观，但我国生物质资源丰富，生物质发电发展潜力仍然巨大，且从垃圾处理、大气污染治理及农民增收等方面讲，生物质发电有其难以替代的综合效益和发展优势。另外，生物质发电行业的发展现状与高质量目标还有相当的距离，农林生物质项目发电成本高、垃圾焚烧发电项目选址难等“短板”突出，这些发展“瓶颈”的解决，都离不开行业主管部门的引导扶持、举旗定向。在此背景下，敢于、善于接下烫手山芋，才是行业主管部门的职责所在、使命担当。