构建以《能源法》为引领的可再生能源法律政策体系
发布日期：2020-07-06 来源：《中国电力企业管理》 作者：龚峋 浏览次数：158
2005年，全国人大常委会通过了《中华人民共和国可再生能源法》(简称《可再生能源法》)。自此，我国建立了以《可再生能源法》为基础的可再生能源法律政策体系，为我国可再生能源产业的快速发展提供了重要支撑。但行业自身及目前的法律政策体系仍然存在一些问题，影响着行业的长远健康发展。
2020年4月10日，国家能源局发布公告，对《中华人民共和国能源法(征求意见稿)》(简称《能源法》)向全社会公开征求意见。在《能源法》立法工作有望取得突破的背景下，如何统筹《能源法》与可再生能源法律政策体系的关系，使《能源法》发挥其统领作用，进一步促进我国可再生能源的高质量发展，是本文试图探讨的问题。
可再生能源法律政策体系的现状
《可再生能源法》：搭建行业发展的法制框架
《可再生能源法》的出台使可再生能源的开发利用逐渐步入法制轨道，其确立的多项基本制度已成为可再生能源法律政策体系的基础，主要包括：总量目标制度，即规定一定时期内可再生能源在整个能源结构中的比例，为市场主体提供市场发展的导向信息;全额保障性收购制度，电网企业与依法取得行政许可或报送备案的可再生能源发电企业签订并网协议，全额收购其电网覆盖范围内符合并网技术标准的可再生能源上网电量;分类(上网)电价制度，针对不同的可再生能源技术(风电、太阳能发电、小水电、生物质能发电等)，分别确定上网电价并向社会公布，意在统筹发展技术水平不同的能源品类，明确投资回报，限制不正当竞争;专项基金制度，国家财政设立了可再生能源发展基金，资金来源于国家财政年度安排的专项资金和依法征收的可再生能源电价附加收入等;基金除用于各类可再生能源发电补偿外，还用于可再生能源开发利用项目的补贴、补助等。
配套政策：拆解宏观目标，着眼落地执行
作为可再生能源行业基础性与框架性的法律，《可再生能源法》难以对可再生能源开发利用中的具体问题进行规定,其有效实施还有赖于国务院及其有关部门适时出台配套的法规、规章、技术规范及相应的发展规划。因此,在《可再生能源法》实施后，国家发改委、财政部、原电监会等各有关部门制定了大量配套规章及规范性文件，例如《电网企业全额收购可再生能源电量监管办法》、《可再生能源发电有关管理规定》、《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》、《可再生能源发展专项资金管理暂行办法》、《可再生能源产业发展指导目录》、《分布式光伏发电项目管理暂行办法》、《加强生物燃料乙醇项目建设管理促进产业健康发展的通知》、《可再生能源发电全额保障性收购管理办法》等。
除上述直接依据《可再生能源法》的规定发布的规章和政策之外，各有关部门还依据其职责制定了很多与可再生能源间接相关的规范性文件，例如《国土资源部、国务院扶贫办、国家能源局关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》、《国家林业局关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知》、《国家林业和草原局关于规范风电场项目建设使用林地的通知》，对规范新能源项目用地合法性发挥了积极作用。除了全国性立法和政策之外，一些地方人大和政府也根据地方具体实际情况制定了相应的地方性法规、规章或者指导性文件。
可再生能源发展与当前法律政策体系
在能源管理体制与立法结构方面，政出多门、立法零散、效力层级低，导致法律与政策执行效果不佳。对可再生能源管理施加直接或间接影响的部门包括发改委、财政、国土、环保、科技、农林等多个政府部门，各部门制定政策通常从各自职能角度出发，如各部门沟通或协调不畅、政策衔接不够，则会在政策的解释与适用过程中产生歧义或矛盾，影响政策执行效果;且目前可再生能源领域尚无专门性的行政法规，部门规章也不多见，大量政策文件属于效力层级较低的一般规范性文件,权威性与执行力度不足。
在能源战略与能源规划方面，规划出台滞后且相关规划之间协调性不足，对行业的指导力度不够。例如，我国“十一五”、“十二五”期间的《可再生能源发展规划》曾分别滞后了两年多和一年半的时间，在一定程度上影响了其对产业发展的指导性。规划之间的协调性不足主要表现在两个方面：一是中央和地方规划目标协调性不足，地方规划目标普遍高于国家规划目标，造成项目布局存在盲目性，产业发展面临无序化，如国家“十三五”规划中确定新疆风电发展目标为1800万千瓦，而新疆可再生能源“十三五”规划中确定风电发展目标为3650万千瓦，远超国家规划目标;二是行业上下游相关规划协调性不足，如电源建设规划和电网配置规划协调不足，没有充分考虑可再生能源发电发展规模和布局的需要，造成可再生能源发电的并网难、外送难，导致可再生能源消纳的压力较大。
从配套财政机制来看，电价补偿和发展基金不足，制约行业的长远发展。现行可再生能源发电补贴政策已远不能满足可再生能源发展需要，电价补偿政策落实不到位，补贴资金来源不足，补贴发放不及时，影响了企业正常经营和发展。原因是多方面的：一是可再生能源电价附加未及时调整;二是电价附加未依法严格征收;三是可再生能源发展规模缺乏有效控制，加剧了补贴缺口。
《能源法》中的可再生能源条款：十年磨剑，砺得花香
2008年，原国家能源办就曾向社会发布《能源法(征求意见稿)》(简称“08年稿”)，其中对于可再生能源发展亦着墨不少。通过与08年稿重点法条的对比，或许能够更清晰地梳理出本次征求意见稿对于可再生能源发展的思路。
总则：加强政策宣示，关注政策衔接
08年稿的总则部分，仅有“立法目的”与“能源与生态环境协调发展”提及鼓励发展可再生能源;20年稿的总则中，“立法目的”、“战略和体系”、“结构优化”、“扶持农村能源”均强调发展可再生能源，尤其“建设用地”条款强调了可再生能源项目开发中非常关键的用地合法性问题，关注到了与土地政策的衔接。虽然上述法条并未规定具体细化的内容，但无疑通过政策宣示性的表述强化了可再生能源的重要性。
能源开发与加工转换：法条扩容，无缝对接
08年稿的“能源开发与加工转换”一章，规定了“可再生能源资源开发项目准入”、“清洁能源开发”、“替代能源开发”等内容;20年稿中，规定了“优化能源结构”、“加快发展非化石能源”、“可再生能源目标制度”、“可再生能源消纳保障制度”、“可再生能源激励政策”、“可再生能源开发”、“企业保障义务”，法条数量及内容均大幅扩张，且内容与《可再生能源法》高度对接，几乎重申了《可再生能源法》的核心制度。
能源价格：还原能源的商品属性
08年稿中，“价格形成机制”条款规定：“国家按照有利于反映能源市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的原则，建立市场调节与政府调控相结合、以市场调节为主导的能源价格形成机制。”20年稿中，“价格机制”条款规定：“能源领域的竞争性环节主要由市场形成价格，国家推动形成主要由能源资源状况、市场供求关系、环境成本、代际公平可持续等因素决定能源价格的机制。”经对比可见，20年稿更加强调市场形成价格的机制，这与十八届三中全会提出的“使市场在资源配置中起决定性作用”一脉相承，体现了能源行业推进市场化的改革方向。
能源管理体制：回避矛盾，未见突破
关于能源管理体制，两稿表述近似，“国务院能源主管部门依照本法和国务院规定的职责对全国能源开发利用活动实施监督管理;国务院有关部门依照本法和其他有关法律、行政法规以及国务院规定的职责，在各自职责范围内对有关行业、领域的能源开发利用活动实施监督管理。”似乎无法解决行业内政出多门、“九龙治水”的问题。
能源规划：解药在手，需看疗效
对于能源规划领域时常出现的不协调问题，08年稿在“各类能源规划的衔接”中规定：“国家能源综合规划应当统筹兼顾各行业、各地区的发展需要。国家能源专项规划应当符合国家能源综合规划。”字面看来仍是一项政策宣示性的规定，可执行性并不强;在“地方能源规划”中规定：“省级人民政府可以制定与国家能源规划相配套的地方能源规划，并报国务院能源主管部门备案。”
20年稿中，在“区域能源规划的编制”条款中，规定“涉及全国布局、总量控制以及跨省输送的区域能源规划经国务院发展改革部门进行布局和总量平衡后，由国务院能源主管部门审批。”其中提到的“布局”和“总量平衡”无疑是统筹全国能源规划的重要步骤;在“地方能源规划的编制”条款中，规定“省级综合能源规划由国务院能源主管部门审批。”相较08年稿中地方规划报中央“备案”的表述，20年稿中关于“审批”的制度安排算是有了“牙齿”。
可再生能源法律政策体系构建：把握好两组关系
《能源法》与《可再生能源法》的关系：充分对接，重点突破
《可再生能源法》仍存在诸多待完善之处，例如整部法律的规定相对比较原则、执行性不够强，没有提出明确的、具有强制性的发展目标和要求等。而且，虽然《可再生能源法》与《能源法》效力层级相同，但在我国能源法律体系中，《可再生能源法》毕竟只是一部专项法律，其在法律体系中的地位终究不如作为全行业基本法的《能源法》。因此，在《能源法》制定过程中，应充分考虑与《可再生能源法》的关系，解决《可再生能源法》无力解决的遗留问题。
目前的《能源法》文本做到了与《可再生能源法》核心制度的充分对接，但作为行业基本法，仅仅对接《可再生能源法》已经规定的制度，似乎并不“解渴”。例如，可考虑以下两方面问题：一是在《能源法》中，是否明确可再生能源发展的中长期目标，以及在“能源革命”和应对全球气候变化的大背景下，是否能够把大力发展可再生能源提升到国家能源战略的高度;二是能否在《能源法》中进一步理顺能源管理体制中的症结，目前的制度安排仍是“国务院能源主管部门对全国可再生能源的开发利用实施统一管理。国务院有关部门在各自的职责范围内负责有关的可再生能源开发利用管理工作”。在实际工作中，国务院曾通过“能源领导小组”“能源委员会”等议事协调机构开展跨部门的工作协调，取得了积极的效果。在能源行业大幅度机构改革暂无法实现的情况下，可考虑在《能源法》中将跨部门工作协调机制固化下来，并明确一定的决策机制，将工作协调机制“做实”，将管理关系进一步理顺。
《能源法》与能源政策的关系：适时转化，发挥合力
理想模型中的可再生能源法律政策体系，如果以树木作为比喻，《能源法》可谓土壤，《可再生能源法》可称树干，此二者可提供充足的养分，若想枝繁叶茂，仍需要大量的配套政策性、规划性文件作为补充，经充分汲养后，方可瓜熟蒂落，迎来丰收。
建构起《能源法》与能源政策的良性关系，应当实现以下两方面的效果：一是法与政策可以适时转化，成熟的政策可以上升为法律，获得法律的外观，具有更强的规范性和约束力;法条中看似“刚性”的制度，结合政治、经济、社会的现实条件，或许可以“柔化”为政策性文件加以实施，获得更好的实践效果，在立法技术上，就需要使用好授权性条款，为法条向配套政策的转化留下合理空间。二是法律与政策的内容在实践中能够实现良好的互补，法律的强规范性、执行性以及繁琐的制修订流程决定了它适合规定中长期、基础性的制度约束，政策的弹性、灵活、机动性适合于对行业发展的具体问题作出及时准确的调整，作为两种行业管理工具，它们的组合效果、默契程度很大程度上决定着行业发展的质量。
本文刊载于《中国电力企业管理》2020年06期，作者供职于中国电力国际发展有限公司法律事务部