《能源法（征求意见稿）》与其他法律的关系
发布日期：2020-07-07 来源：中国电力企业管理 作者：王学棉 浏览次数：157
鉴于中国特色社会主义法律体系已经建成，《能源法（征求意见稿）》颁布后，其引发的争议之一就是如何处理与其他法律之间的关系。该问题具体又可以分为两类：第一类是与能源行业以外的法律，如与《民法典》《安全生产法》《标准化法》《电子商务法》《土地管理法》等关系的处理。第二类是《能源法（征求意见稿）》与能源行业现有法律，如《电力法》《可再生能源法》《煤炭法》等关系之处理。
之所以分成这两类，是因为《能源法（征求意见稿）》在第一类关系中，如果能源行业仅是需要适用某一法律，并无自己的独特之处，对此就没有必要重复规定。如果能源行业基于自身实际情况需要作出与现有法律不一致或者需进一步加以明确的地方，则有必要对此进行规定。相对于其他法律而言，此时《能源法（征求意见稿）》属于特别法，需要优先适用。
比如《能源法（征求意见稿）》第七条规定，“能源安全生产管理应当以人为本，坚持安全发展。坚持安全第一、预防为主和综合治理的方针，强化落实安全生产主体责任，建立健全安全生产规章制度，加强安全生产监督管理，落实属地监管和部门监管责任，保障安全生产投入，预防和减少生产安全事故。”《安全生产法》第三条也规定，“安全生产工作应当以人为本，坚持安全发展，坚持安全第一、预防为主、综合治理的方针，强化和落实生产经营单位的主体责任，建立生产经营单位负责、职工参与、政府监管、行业自律和社会监督的机制。”对照一下就可发现，两个条文大同小异，并且《安全生产法》第二条已经规定了该法的适用范围，即在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法。能源行业自然应当适用该法。尽管该条后半句允许法律、行政法规对某些特定领域的安全生产另行作出特别规定，但其仅明文穷尽列举了消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安全，并不包括整个能源行业，条文中也没有“等”字。这就意味着《能源法（征求意见稿）》并不能就整个能源行业的安全生产问题作出与《安全生产法》不一致的规定。现在的第七条除了再次强调一下之外别无其他意义，但这显然不符合立法目的。
存在同样问题的还有《能源法（征求意见稿）》第十七条。该条规定，“国务院标准化行政主管部门、国务院能源主管部门和有关行业主管部门等应当积极制定先进能源标准，完善能源标准体系，提升能源标准化水平。”但《标准化法》第二条已经规定，“本法所称标准（含标准样品），是指农业、工业、服务业以及社会事业等领域需要统一的技术要求。”第十条第一款规定，“对保障人身健康和生命财产安全、国家安全、生态环境安全以及满足经济社会管理基本需要的技术要求，应当制定强制性国家标准。”第十一条规定，“对满足基础通用、与强制性国家标准配套、对各有关行业起引领作用等需要的技术要求，可以制定推荐性国家标准。”第十二条规定，“对没有推荐性国家标准、需要在全国某个行业范围内统一的技术要求，可以制定行业标准。行业标准由国务院有关行政主管部门制定，报国务院标准化行政主管部门备案。”由此可见，《标准化法》对于执行何种类型的标准已有明确，当然适用于能源行业，无需再次强调。更何况《能源法（征求意见稿）》规定的先进能源标准与《标准化法》规定的标准类别也无法衔接。
同样，也有需要《能源法（征求意见稿）》特别作出规定的内容。随着能源市场建设的不断推进和电子商务的迅猛发展，能源市场的交易方式也必将走向电子化。《能源法（征求意见稿）》第六十五条规定，“国家区分不同能源品种特性，推动煤炭、电力、石油、天然气等能源市场建设，建立主体多元、统一开放、竞争有序、有效监管的能源市场体系，实现能源资源在更大范围的优化配置。国家推动建立功能完善、独立运营、规范运行的能源市场交易机构或交易平台，鼓励发展各种有效的交易方式和交易品种。”该条显然是对能源市场建设目标的规定。遗憾的是其没有规定实现的方式。随着互联网的迅猛发展，能源交易方式也必将走向电子化，各电力交易中心的交易实践充分证明了这一点。
为了规范电子商务，我国专门制定了《电子商务法》。该法第九条第二款规定，“本法所称电子商务平台经营者，是指在电子商务中为交易双方或者多方提供网络经营场所、交易撮合、信息发布等服务，供交易双方或者多方独立开展交易活动的法人或者非法人组织。”第四十六条规定，“除本法第九条第二款规定的服务外，电子商务平台经营者可以按照平台服务协议和交易规则，为经营者之间的电子商务提供仓储、物流、支付结算、交收等服务。电子商务平台经营者为经营者之间的电子商务提供服务，应当遵守法律、行政法规和国家有关规定，不得采取集中竞价、做市商等集中交易方式进行交易，不得进行标准化合约交易。”以后的能源交易机构，如电力交易机构都将成为一个网络交易平台，故应当遵守《电子商务法》的规定，即不得采用集中竞价的交易方式。但目前电力交易中心在实际的交易中采用的就是集中竞价方式。由此就带来了能源交易机构是否需要遵守《电子商务法》第四十六条之规定的问题。《电子商务法》在立法时考虑到各行业在电子商务交易的方式上可能有特殊要求，第二条第三款规定，“法律、行政法规对销售商品或者提供服务有规定的，适用其规定。”即允许其他法律作出不一样的规定。因此，《能源法（征求意见稿）》应当充分运用该条款，将能源交易机构排除第四十六条的适用范围之外。否则，就意味着能源交易机构以后不得进行集中竞价，也不得开展标准化合约交易，而这显然与未来的能源交易发展趋势不一致。
在第二类关系中《能源法（征求意见稿）》属于一般法，系对能源行业的共性问题统一规范，能源行业的现有法律属于特别法，当特别法与上位法不一致时就只能或修改或废止。因而需要认真分析哪些问题属于能源行业的共性问题，必须得由《能源法（征求意见稿）》来规定。该问题也可以进一步分为三个层面：第一个层面是整个能源行业的共同问题，如战略与规划、建设、供应与使用等；第二个层面是不涉及整个能源行业，而是部分行业，如电力、供热、天然气等共有的问题。第三个层面仅是某一特定能源行业如电力行业的问题，那显然就不用在《能源法（征求意见稿）》中进行规定，留待《电力法》等单行法规定即可。
可再生能源电力消纳就属于第三层面的问题。《能源法（征求意见稿）》第四十五条中，虽然其目的在于规范可再生能源消纳保障问题，但就其内容而言，似乎仅是在规范可再生能源发电的消纳问题。其规定，“国家建立可再生能源电力消纳保障制度，规定各省、自治区、直辖市社会用电量中消纳可再生能源合法发电量的最低比重指标。供电、售电企业以及参与市场化交易的电力用户应当完成所在区域最低比重指标（第一款）。未完成消纳可再生能源发电量最低比重的市场主体，可以通过市场化交易方式向超额完成的市场主体购买额度履行义务。国务院有关部门根据交易情况相应调整可再生能源发电补贴政策（第二款）。”《可再生能源法》第十四条规定，“电网企业应当与依法取得行政许可或者报送备案的可再生能源发电企业签订并网协议，全额收购其电网覆盖范围内可再生能源并网发电项目的上网电量，并为可再生能源发电提供上网服务。”前者虽然作了与后者不一样的规定，改变了可再生能源发电的全额收购主体（由电网全额收购改为由供电、售电企业以及参与市场化交易的电力用户收购），以及未完成收购的解决办法。倘若该问题仅涉及电力行业，显然不应在《能源法（征求意见稿）》中进行规定，而应当交由《电力法》或者《可再生能源法》规定更为合适。
管网问题、保底义务、营业区等就属于第二层面的问题。供热、供气、供电都离不开管网，管网不同于一般的物。供电营业区通常情形下各自独立，彼此不联系在一起，偶尔联系在一起如房屋，从外观上也容易区分不同的所有权人；管网则因为彼此联系在一起，不容易区分，分界点因此就变得非常重要。唯有通过它才能将不同的物分开来，进而才能区分不同的所有权人，才能使建立在所有权基础上的一系列法律制度，如登记、买卖、风险承担等法律制度得以实施。因此《能源法（征求意见稿）》应当对分界点制度加以规定。
另一个与管网相关就是的登记问题。《民法典》第二百零九条第一款规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。现行《电力法》《石油天然气管道保护条例》等并没有明确规定管网到底属于动产还是不动产。考虑到随着电力、石油天然气体制改革的不断推进，管网如配电网可以为不同的配电公司拥有，此类资产日后可能会在不同的主体之间进行交易，同时也便于在发生触电事故后，受害人寻找配电网的所有权人，因此有必要对其进行登记。同时《能源法（征求意见稿）》有必要将管网明确规定为不动产，进而为管网适用《民法典》物权编铺平道路。
2017年《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》首次提出，将分步推进国有大型油气企业干线管道独立，实现管输和销售分开。《石油天然气管网运营机制改革实施意见》进一步指出推动形成上游油气资源多主体多渠道供应、中间统一管网高效集输、下游销售市场充分竞争的油气市场体系。《关于进一步深化电力体制改革的若干意见（中发〔2015〕9号）文》也要求改革和规范电网企业运营模式，在网、厂已经分开的基础上，稳步推进售电侧改革，有序向社会资本放开售电业务。对比之下可以发现电力与石油、天然气存在很多共同之处，如都需要通过管网进行输送，都在实行“管住中间、放开两头”的改革。对于二者存在的共性问题，应当在《能源法（征求意见稿）》统一加以规定，以便指导日后的单行法立法。
《能源法（征求意见稿）》虽然已经对二者间的某些共性问题作了规定，如第五十三条对管网公平开放问题予以了规定，但总得说来规定的内容尚不全面，需要进一步补充完善。具体而言，尚需补充以下一些内容：一是保底义务，《关于进一步深化电力体制改革的若干意见（中发〔2015〕9号）文》规定，电网企业应无歧视地向售电主体及其用户提供报装、计量、抄表、维修等各类供电服务，按约定履行保底供应商义务，确保无议价能力用户有电可用。石油天然气行业应该也存在这个问题。因此有必要对保底服务的对象、范围、启动条件等加以规定；二是营业区，《电力法》第二十五条前两款规定，“供电企业在批准的供电营业区内向用户供电。供电营业区的划分，应当考虑电网的结构和供电合理性等因素。一个供电营业区内只设立一个供电营业机构。”在售电侧放开后，售电公司不受供电营业区的限制，可以在任何一个营业区内售电，由此就带来供电营业区是否还需保留的问题。只要是垄断经营就必然会存在一个营业区，天然气供应哪怕没有明确的营业区规定，实践中肯定也存在。唯有明确各自的营业区，明确各自的盈利领域，才不会发生冲突。考虑到售电并不是供电的核心业务，即使将售电放开，不再受地域限制，但配电网公司仍然只能在特定区域内经营。况且电网公司还负有前述的保底义务，在履行该义务时，只服务特定区域内的用户。因此，营业区仍有存在的必要，只是其功能较过去相比有了重大变化，由划分盈利区域变为了界定义务承担区域，故对此类问题应当一并由《能源法（征求意见稿）》予以规定。
本文刊载于《中国电力企业管理》2020年06期，作者供职于华北电力大学
原标题:【封面】《能源法（征求意见稿）》与其他法律之关系