经营城市理念与实践对流域综合治理的启示
发布日期：2020-08-06 来源：《水利发展研究》 作者：刘汗 吴强 浏览次数：185
摘要：本篇内容为经营城市理念与实践对流域综合治理的启示。经营城市理念始于20世纪70年代的日本(来源于日本神户市市长宫崎辰雄先生著作《城市的经营》)，因其通过市场化运作的方式，以有限的、更少的财政资本投入，能够获得更好的基础设施和公共服务、营造更好的人居环境，迅速提高城市综合竞争力，引起了世界各国日益广泛的关注和日趋深入的讨论。20世纪90年代初，随着我国市场经济的不断发展和城市化的快速推进，山东省青岛市、江苏省苏州市等城市率先尝试经营城市，并取得了积极成效。
一、经营城市的概念及内涵
（一）概念
从已有文献调研看，经营城市迄今为止没有统一的概念定义。近年来比较普遍的提法是:经营城市，就是以城市发展、社会进步、人民物质文化生活水平的提高为目标，政府运用市场经济手段，对构成城市空间和城市功能载体的自然生成资本(如土地)、人力作用资本(如路、桥)及其相关的延伸资本(如路、桥冠名权)和其他经济资源要素等进行集聚、重组和营运，将城市可以用来经营的各种资源资产化，实现资源配置在容量、结构和秩序上的最大化和最优化，以提升城市价值，实现城市有形和无形资产的保值增值。
（二）内涵
经营城市理念实践过程中，大致经历了3个阶段，从最初着眼于解决城市基础设施资金短缺的初级阶段，到努力挖掘城市资源、资产潜在价值的中级阶段，再到持续提升城市综合竞争实力的高级阶段。经营城市理念经过近半个世纪的实践，其内涵也不断发展，主要体现在以下4个方面。
一是资源整合。经营城市的主体是政府，政府只有把城市中可经营的资源，如土地、基础设施、生态环境文物古迹和旅游资源等有形资产，以及依附其上的名称、形象、知名度和城市特色等无形资产进行资源整合，才能通过市场化方式广泛吸引各类社会资本参与重点领域的投融资、建设和运营。
二是资金撬动。经营城市理念的诞生源于政府有限的财力投入不能满足城市基础设施建设的需求，需要多渠道筹集资金。充分运用市场手段，盘活土地、市政公用设施经营权等城市核心资源，积极撬动金融资本、企业资本和社会资本投入城市基础设施建设，是经营城市的重要目标和抓手。
三是资产增值。经营城市不是简单的买卖城市资源，更不能狭义地理解为政府“卖地生财”。经营城市既包括政府对具有潜在价值资源的挖掘，促进资源资产化，也包括对已有优良资产的优化整合，推进城市资产的保值、升值和增值，实现资产规模和效益的最大化、最优化，不断提升城市的综合竞争力。
四是资本循环。经营城市过程中，伴随着城市的虹吸效应和分化，资金、技术、人才、信息等要素都会向规模更大、实力更强的城市高度聚集。经营城市致力于建立投资—经营—增值—发展的城市建设良性循环机制，实现政府与社会资本互惠互利、共建共享的最终目标。
二、经营城市的典型模式
20世纪90年代以来，经营城市理念在我国很多城市得以实践发展，为快速推动城市发展起到了积极的作用。从经营城市理念实践的代表性看，青岛、苏州等城市在经营城市路径的选择上各具特色，都取得了突出的成效，值得总结和借鉴。具体模式总结如下。
（一）以助推产业发展、塑造品牌城市为路径的青岛模式
青岛市多年来在经营城市中，走的是一条打造国际知名品牌，实现产业立市，从而带动城市环境改善和经济发展的“产业经营”之路。通过大力培育优势产业和重点产业，增强企业核心竞争力，创立知名品牌，如:海尔、海信、青岛啤酒、澳柯玛、双星等全国知名企业。在塑造知名品牌的同时，上市企业通过项目来吸引投资，通过最好的新产品输出到区外来获取收益，从而带动城市的基础设施建设和经济发展，形成“产品品牌塑造—带动产业发展—改善基础设施—提升城市实力”的良性循环。
（二）以发展外向型经济、打造工业园区为路径的苏州模式
90年代初，以集体经济为主的“苏南模式”乡镇企业发展遇到了瓶颈期。苏州市充分发挥地处长三角地区中心、背靠上海市的地缘优势和前期“苏南模式”积累的工业化基础，抓住发达城市产业转移的机遇，大力发展外向型经济。与新加坡合作创办工业园区，引入先进的园区管理和规划理念，营造一流的人居和创业环境，不断增强城市竞争力，日资、台资等大量外资企业纷纷到苏州市设立工厂。苏州市共有苏州工业园区、苏州新区、昆山经济技术开发区等5个国家级开发区和11个省级开发区，高水平的工业园区、开发区已经成为苏州市新的经济发展模式的试验区和重要的经济增长极。青岛市和苏州市经营城市模式特点对比如表1所列。
三、经营城市典型案例的经验分析
青岛市、苏州市作为经营城市的典型案例，其经营城市的出发点基本一致，但路径选择各不相同，最终经营城市取得的成效都非常显著。总体上看，两个城市在践行经营城市过程中，有以下几个共同经验。
（一）经营城市理念的初衷是基本一致的，源于城市基础设施和环境需要改善且政府财政投入保障不足
城市基础设施效用的不可分割性、消费的非竞争性与非排他性，决定了政府是城市基础设施建设、人居环境改善的第一责任主体。无论是对于经营城市理念的发源地日本神户市而言，还是对于20世纪90年代的青岛市、苏州市而言，良好的基础设施条件和人居生活环境是市民期盼、城市发展的客观要求，尤其是80年代苏州市乡镇企业的蓬勃发展带来了严重的环境破坏问题，对政府财政投入提出了较高的要求，政府运用市场经济的思维方式和行为方式经营城市应运而生。时至今日，诸多城市案例证明了经营城市理念的必要性和可行性。
（二）经营城市理念是动态的、螺旋上升的，随着经济不断发展由初期资金导向逐步升华为功能导向
随着经营城市理念的不断探索发展，其目标已经不再是单一地、简单地追求政府财政收入增长，而是逐步转变为促进城市发展、社会进步、人民物质文化生活水平的提高，实现从资金导向向功能导向转变。从经营城市发展阶段看，青岛市、苏州市初期都走过靠经营土地来经营城市，利用级差地租以地生财的路子。当城市发展由高速增长阶段转向高质量发展阶段，经营城市的理念不断变化发展，升华为提升城市竞争力和综合实力，促进城市经济、社会和环境效益的综合优化与可持续发展。
（三）经营城市要始终坚持规划引领，遵循高标准的城市发展规划才能更好地保障城市整体利益的实现
经营城市首先经营规划，抓住规划就抓住了城市发展建设的“牛鼻子”。青岛市和苏州市经营城市过程中，无一例外都始终坚持把城市规划的科学编制和严格实施放在首位。如:苏州市工业园区的规划，充分借鉴了新加坡成功的城市规划经验，在土地的开发与利用、产业的规划与布局、功能的分布与交织、住区的组织与引导等方面做出了积极而富有成效的探索。园区内“九通一平”的高标准基础设施建设、100%的污水截流、45%的绿化率，对国际投资者产生了强烈的吸引力，工业用地平均投资高达17亿美元/平方公里，一直处于国内领先地位。
（四）经营城市没有统一可复制的模式，不同城市的资源禀赋和比较优势决定了经营模式的多元化和差异化
从经营城市模式上看，青岛市、苏州市根据各自城市资源优势和基础条件，因地制宜选择不同的经营城市模式路径，致力于塑造“品牌城市”与打造“园区城市”，都取得了突出的经营成效。经营模式上看似“百花齐放”，实际上是“量体裁衣”，才有经营成效上的“殊途同归”。如:上海市拥有的企业多是在业内享有一定地位的跨国公司或大型国企，苏州市积极接受上海市辐射带动，主要打造外资制造业集聚地，与上海市形成了产业错位发展、互补发展的良好态势。因地制宜分析城市自身的资源和条件，才能因城而异、因城施策经营好城市。
四、对流域综合治理的启示
城市与流域都是资源的载体。城市基础设施建设与流域综合治理都属于社会公共产品的范畴，公共性和公益性突出，政府是第一责任主体。经营城市理念对运用市场化方式组织实施流域综合治理，具有以下几点启示。
（一）运用经营城市的市场化理念实施流域综合治理
吸收经营城市理念，运用市场化方式推进流域综合治理，就是要将市场化理念贯穿于流域综合治理规划、建设和管理的全过程。争取地方政府对运用市场化方式实施流域综合治理的理解和认同，聚焦流域内山川、河流、林木、道路、土地等有形资产资源和生态、环境、文化等无形资产资源，支持通过挖掘流域内潜在资源的经济价值、整合具有经济价值的各类资源、提升存量资产及资源的经济价值，实现资源变资产、资产变资金，改变过去流域综合治理单纯依靠财政投入为主，重投入、轻产出的局面，形成流域综合治理政府有投入、市场有收益的良性循环。
（二）增强规划统筹和约束功能推进流域综合治理实施
规划是经营城市的核心和先决条件。运用经营城市理念实施流域综合治理，必须加强规划统筹作用，推进多规合一，高标准、高质量编制流域综合治理规划，做到有章可循、“一张蓝图”干到底，才可能实现流域综合治理整体利益最大化的目标。规划编制过程中，应注重引入经营城市的市场化理念，将流域内可使用的无形和有形资源进行集聚重组和市场化运作，规划管理、实施过程中才能更有效地引导流域内资源的高效整合和优化配置，真正发挥规划的刚性作用，保障流域整体利益和公共利益的预期实现。
（三）借力重大战略协同效应加快推进流域综合治理实施
以市场化方式推进流域综合治理，应与地方贯彻落实国家重大战略决策部署紧密结合，坚持立足区域、融入地方、对接企业、服务社会，主动融入地方经济社会发展大局，实现流域综合治理社会效益和产业经济效益同步均衡发展。如:农业节水类项目实施应与各地加快农业产业结构调整、促进特色高效农业发展相结合，水资源配置、河道综合整治类项目实施应重点与区域城镇化发展需求相结合，河道防护林、水源涵养林、水源地保护等项目实施应与助力地方脱贫攻坚、乡村振兴等战略实施相结合。
（四）鼓励各地因地制宜开展流域综合治理市场化试点
流域综合治理市场化不是治理形式的市场化，而是治理理念和运作方式的市场化。与经营城市的模式路径选择一样，考虑到不同流域所处地理位置、区位条件不一，拥有不同的山川、河流、土地、森林等自然资源，以及经济、文化、教育、旅游、管理等社会资源。各地运用市场化方式实施流域综合治理，需要扬长避短，充分发挥流域的区位、生态、资源禀赋等优势，从流域的基础条件和比较优势出发，因地制宜选择适宜的流域综合治理市场化模式或路径。
（五）注重部门协同合力推进流域综合治理市场化试点
实践的目的是认识理论，理论只有转化为指导实践才有意义。政府是运用市场化方式实施流域综合治理的主体，试点过程中，应吸收经营城市理念的先进性，更应充分考虑流域综合治理的特殊性和整体性，改变流域综合治理“唯水治水”的传统观念，树立“以水为媒”的流域综合治理理念。既应牢牢抓住流域生态环境的控制性要素———水资源，又应突破区划、部门、行业界限和体制性障碍，从单一规范流域水资源逐步转变为统筹考虑流域内所有资源要素，消除部门间信息孤岛，推动相关部门形成工作合力，提高流域综合治理的效率和公共管理的水平。
（六）开展流域综合治理市场化探索相关理论研究
借鉴经营城市理念、运用市场化方式实施流域综合治理，严格意义上并不属于理论层面的创新，更多的是经营城市理念在流域综合治理实践层面的创新。实践是理论的基础，理论是实践的升华。在剖析经营城市相关理论的基础上，结合流域综合治理市场化探索实践的特点和经验，研究提出流域综合治理市场化探索相关理论，才能更多地发挥流域综合治理市场化探索试点的价值，更快地推进流域综合治理市场化进程，以及更好地指导各地运用市场化方式实施流域综合治理。
（七）加强流域综合治理市场化试点成效跟踪及总结
鼓励各地因地制宜开展流域综合治理市场化探索试点的同时，加强试点流域综合治理成效跟踪研究，重点包括政企合作方式、资源整合模式、价值挖掘模式、试点实施成效等，及时总结运用市场化方式实施流域综合治理的重点、难点和风险点，为各地运用市场化方式实施流域综合治理，避免“走弯路”、适时“抄近路”提供鲜活的案例和宝贵的经验。力争通过流域综合治理市场化试点，探索提出流域综合治理资源价值化、产业化、资本化的创新理念。