在电力体制（市场）改革中建立成本收益分析制度
发布日期：2020-09-07 来源：能源研究俱乐部 作者：叶泽 浏览次数：199
编者按：电改“9号文”印发以来，我国电力体制改革取得积极成效，输配电价改革实现全覆盖，市场交易电量规模超过40%，跨省跨区交易电量增加，电价降低比较明显。当前随着市场化改革的推进，又出现了一些新的问题和困扰，如现货市场在试点的基础上如何推广，如何进一步扩大增量配电市场和售电市场，全国统一市场如何逐步建设等。为此，叶泽教授撰写了“运用现代经济理论分析和研究我国电力市场改革实际问题和政策建议”的系列文章。本刊将陆续刊发，以飨读者。
总结2002年以来我国电力体制（市场）改革走过的路程和取得的成绩，有些人会有这样的感触：一直在努力，却没有直接和显著的成就。为什么出现这种结果？我认为与我国电力体制（市场）改革的方法欠科学有关。我们强调体制改革和市场建设本身，却没有清醒地认识到这些只是手段、工具和路径，改革的目标和任务是提高资源配置效率，没有确立一套科学的方法建构手段与目标之间的逻辑关系，结果在一定程度上造成了为“改革”而“改革”的现象。成本收益分析（Cost-BenefitAnalysis，简称CBA）是一种将项目成本和收益进行量化并以货币价值的形式进行衡量，从而对项目成本和收益进行比较，为政策制定者选择最优方案提供决策信息的经济评价方法，在国外公共政策分析包括电力体制改革中普遍采用。当前我国电力体制改革应该积极建立成本收益分析制度，在对现有体制（市场）改革方案和相关政策进行评价的基础上，进一步理清思路，系统开展深化改革和配套改革。
一、为什么要建立成本收益分析制度
1.电力体制（市场）改革应获取更大净利益
电力体制（市场）改革应以提高电力企业生产效率和社会福利为目标，手段主要是体制改革与市场机制改革，成本收益分析有利于明确和强化电力体制（市场）改革的目标与手段之间的关系。国外电力体制（市场）改革都有清晰的目标，虽然不完全是经济目标，但是，目标都非常具体和有针对性，这也为国外电力体制（市场）改革开展成本收益分析奠定了基础。比如英国电力改革分三个阶段，每个阶段都有清晰的目标，第一阶段的目标是彻底解决政府直接经营电力的财务负担并开始建立竞争性市场，具体措施是结构重组、私有化和电力库。改革的成本收益分析容易完成和理解。2002年电改“5号文”文件除提出了改革的总体目标外，还提出了具体任务：“实施厂网分开，重组发电和电网企业；实行竞价上网，建立电力市场运行规则和政府监管体系，初步建立竞争、开放的区域电力市场，实行新的电价机制；制定发电排放的环保折价标准，形成激励清洁电源发展的新机制；开展发电企业向大用户直接供电的试点工作，改变电网企业独家购买电力的格局；继续推进农村电力管理体制的改革。”其中最重要的区域电力市场建设任务试点暂停后至今，没有经过成本收益分析。
2.目前我国电力体制（市场）改革中相对忽视成本和收益分析
目前我国电力体制（市场）改革存在由于成本收益不够明确，手段目标逻辑关系不清晰影响深化改革和配套改革的问题。比如增量配电改革，不同主体经营究竟会产生哪些成本和收益？新投资主体经营的净收益是否大于现有电网企业经营的净收益？应用成本收益分析可以得出有关结论，为增量配电改革提供充分的决策建议。
二、成本收益分析方法及其应用
1.成本收益分析的主要内容
成本收益分析是通过全面比较一个公共项目或一项公共政策的全部成本和收益，在判断净收益大小或“收益／成本率”及社会公共福利的基础上评估项目或政策实施价值的经济决策方法。成本收益分析广泛运用于政府公共决策和管理中，以使公共项目投资实现最大效益，提升全社会的公共福利。
成本收益分析方法有三个特点：第一，研究视角上强调政府视角，突出公共福利最大化目标，而不是个体效用最大化和（或）企业利润最大化目标。第二，研究对象上往往涉及非市场价值问题。比如用户自主选择售电主体所产生的“客户至上”的主观价值计量问题。第三，计量单位上为了核算净收益，一般要求使用统一的货币计量单位，这给有些成本和收益的计量带来了困难。
成本收益分析方法本身也存在局限和不足。第一，难以考虑间接或二级市场影响。成本收益分析一般只计算直接的成本与收益，而因素之间相互影响是综合的，有直接的，也有间接的，有单向的，也有双向的。第二，难以量化不确定性因素的影响。有些因素充满不确定性，其成本或收益依赖太多的情景，实际定量计算中只能以简化或者典型情景作为计算依据。第三，忽略了分配效应和公平性。成本收益分析只关注财政资金的使用效率，不考虑财政支出产生的分配效应或公平性，可能会导致对公共项目或政策的成本与收益的低估或高估，这是成本收益分析方法受到批评的主要原因之一。
2.新西兰电力局运用成本收益分析评估输电定价方法的案例分析
新西兰电力局（New Zealand Electricity Authority）从2009年开始对输电定价方法(Transmission Pricing Methodology，简称TPM)进行全方位审查，发现该方法会导致电网投资和用户消费低效，不具有可持续性。2019年6月提出一项新的输电定价方法，取消了原来输电收费体系中的地区同时高峰（regional coincident peak demand）收费和高压直流（high voltage direct current)收费，同时补充基于收益的收费和剩余收费两种新的收费形式。新的TPM是否能够真正解决当前电力市场运行低效问题，新西兰电力局在新政策正式发布实施前，对新的TPM运用CBA进行了评估。
新西兰电力局针对新TPM于2019年7月和2020年4月进行了两次成本收益分析。CBA以现有政策为基准线，估算了新TPM方案所产生的6项成本和6项收益变化的中值及变化范围，并计算了相应的净收益值，如表1所示，表中数据为各种估值的中位数，括号内数据为估值的最小与最大值。有关结果表明，不管主观要素还是客观要素，也不管不同主体采用不同方法对不同成本要素和收益要素的估值存在多大差异，对政策进行成本与收益的价值评估是可行的。实际上，比评估结果更重要的是，CBA加深了政府对政策的全面把握，也利于政策批准后的有效执行。
三、当前我国电力体制（市场）改革中建立成本收益分析制度的政策建议
电力工业作为资本密集的重要基础产业，任何改革或政策产生的成本收益变化及其相对结果都会对国民经济和社会发展产生重要影响，应该进行定量的成本收益分析。这是我国电力体制（市场）改革的教训之一，也是国外公共事业改革和管理的成功经验，必须吸取和借鉴。
1.对拟出台的电力体制（市场）改革方案或政策建立成本收益预评估制度
目前我国电力体制（市场）改革由中央和省两级政府协调组织实施，中央政府制定总体方案和宏观政策，省级政府结合本省实际，制定具体实施及配套措施。建议由国家能源局负责制定，国家发展和改革委员会、国家能源局和财政部共同发文，在国家和省两个层面上建立新的电力体制（市场）改革方案及配套政策的应用CBA方法的预评估制度。评估的内容主要是新方案或配套政策的成本、收益及净收益的大小及范围。规定只有具有净收益大于零或收益成本率大于规定值的方案或政策，才可以向有关单位征求意见，提交中央或省级政府研究决策，而且要将成本收益分析报告作为征求意见和政府研究决策的重要依据。
2.建立电力体制（市场）改革的成本收益年评价报告制度
针对目前我国电力体制（市场）改革的成本收益分析相对薄弱的问题，在目前各省相关工作总结检查和报告有关规定的基础上，建议国家能源局在上面的文件中同时提出建立全国和各省电力体制（市场）改革的成本收益年评价报告制度，同时，由国家能源局及其地方派出机构具体负责编写全国和各省两个层面上的电力体制（市场）改革的成本收益分析的年度报告。年度报告可以按统一的内容和格式编写，计算当年各项电力体制（市场）改革和配套政策的成本收益的具体项目和数量大小，根据计算结果对各项改革或政策的有效性提出评价意见和建议。年度报告向政府相关部门报送，有选择性地向社会公开。年度报告制度可作为电力体制（市场）改革的一种配套政策，一方面对相关利益主体产生一定的约束力，另一方面也为下一步改革和配套政策执行与完善提供重要依据。
3.以成本收益分析为基础推进专项改革和配套政策制定
除输配电价改革外，2015年“9号文”文件提出的其他专项改革都还没有完成，有些进展还不顺利。如果运用成本收益分析方法探讨专项改革进展不顺利的原因，不难发现，主要是因为有些专项改革的净收益不大甚至不能确定有正的净收益。以增量配电改革为例，在并不排除现行电网企业的前提下，由不同投资主体独立投资、经营和核算的增量配电改革的净收益相比于由现行两大电网企业一体化投资经营的净收益可以肯定是只小不大，增量配电改革不顺利可能还有其它原因，但经济理性是主要原因。
4.以成本收益分析为手段构建中国特色电力体制（市场）
我国电力体制（市场）改革一直参照国外模式进行。2002年“5号文”提出的方案借鉴了英国模式，以建设区域发电侧市场为中心，2015年“9号文”文件提出的方案借鉴了美国经验，尊重各省改革自主权，以零售市场包括现货市场建设为中心。反映国情的中国电力体制（市场）究竟应该如何构建？成本收益分析可以为我们寻找思路。目前，至少有两项体制（市场）改革显得尤其重要：一是以消除省间壁垒为体制条件的跨省跨区市场建设。资源与市场严重不对称是我国国情，目前跨省跨区交易整体上还是建立在省间余缺调剂的基础上，没有建立在区域甚至全国资源与市场一体化的基础上，后者明显有更大的净收益。二是以取消双轨制为市场条件的省内统一市场建设。计划电量或价格与市场电量或价格同时并存的“双轨制”已经开始发生内在冲突，并逐渐影响“双轨制”的政策效果，使计划机制和市场机制作用同时都受到限制。比如现货市场价格上限该高不高，价格下限该低不低，或者分时电价中峰谷价差比太小，导致各省最大负荷不断刷新的同时，最大负荷的年利用小时却不断降低，如95%以上尖峰负荷的年持续时间只有几十小时，电网运行经济性甚至安全可靠性不断降低。如果对不同的价格上下限或峰谷价差比进行成本收益分析，充分反映成本的更大差距的上下限价差或峰谷价差无疑具有更大的净收益。当然，成本收益分析没有考虑分配效应，可以制定配套政策对公平性进行调整，但是，不能把效率与公平性混合起来，这也就是我所强调的中国特色。
本文得到教育部人文社科重点研究基地重大项目“竞争政策对电力产业的适用性与难点问题研究”（18JJD790001）资助
原文首发于《电力决策与舆情参考》2020年8月14日第32期