2019年电力部门的二氧化碳排放约占全国总量的34%。从欧洲和其他地区的实践经验来看，在电力部门推行碳交易市场机制是减少碳排放最有效的措施之一。中国近年来在地方碳交易市场的试点中打下了坚实的实践基础，在国家第十四个五年计划中，电力部门首先示范推动碳交易市场机制势在必行。

在煤电沙龙第十六期中，我们非常荣幸的邀请到三位对话嘉宾：生态环境部国家应对气候变化战略研究和国际合作中心总经济师张昕、北京中创碳投科技有限公司事业一部副经理李鹏、创绿研究院项目顾问李莉娜，共同对电力行业碳市场交易机制进行探讨。

电力碳市场建设的国际经验与教训

欧盟是全球历史最久也是目前为止规模最大的碳市场，它包含了28个欧盟成员国和冰岛、挪威、列支敦士登，是欧盟应对气候变化政策的基石。覆盖了电力部门，制造业和航空业，占欧盟总排放量的约45％。电力行业是欧盟碳市场中排放量最大的行业，2019年，正在运营中的265个燃煤电厂的排放量约占欧盟碳市场排放量的31%，若考虑其他化石燃料发电，整个电力行业占碳市场排放量的55%

生态环境部国家应对气候变化战略研究和国际合作中心总经济师张昕指出，碳市场在推动欧盟电力低碳化发展中起到了关键作用。从2008年到2018年，欧盟可再生能源发电量增加了约1.8倍，2019年，欧盟可再生能源发电量（不包含水电）达到6500吉瓦时，占欧盟总发电量的35%，风能和太阳能的发电量首次超过了煤电发电量，占总发电量的18%。

创绿研究院项目顾问李莉娜指出：欧盟碳市场第一阶段（2005-2007年）、第二阶段（2008-2012年）由于采用“历史法”免费分配绝大多数配额，以及数据质量不高、低价国际抵消项目的涌入和经济危机等因素，导致欧盟碳市场前两个阶段排放配额总量宽松，碳市场没能充分发挥作用。

第三阶段（2012-2020年）欧盟碳市场取消了各成员国“自下而上”提出排放总量控制目标，并采取一系列措施收紧配额总量，减少配额供应量，总量从2010年起按照每年1.74％的速度降低，以确保碳排放水平在2020年比2005年降低21%。从2021年起这一年度减排系数将进一步提升至2.2%，以使碳市场覆盖行业的排放水平比2005年降低43%，而欧盟全经济范围的2030减排目标是40%。第三阶段电力公司不会获得任何免费配额，而是需要通过以拍卖或在二级市场购买的方式以获得他们所需的全部配额。

北京中创碳投科技有限公司事业一部副经理李鹏表示，欧盟经验非常值得我们借鉴。首先欧盟具有非常完善的顶层设计，此外还有一系列配套制度文件，如总量设定、配额分配、监测报告核查、交易履约、监管等制度文件，很好地保证了碳市场的运行。

此外，李鹏强调，欧盟碳市场也出现了一系列问题，如企业报送的排放量未经第三方核查机构的核查，导致配额过量发放；基于历史产量的基准法，当经济发生较大波动时引起的大量配额盈余等。

张昕认为，从欧盟碳市场建设过程中可以得到两个关键的经验和教训。一是我们在总量配额设置的过程中要适度从紧。二是我们要结合市场的配额供需的情况，及时调整配额的分配，确保碳市场价格保持合理，以此真正推动发电企业，以及重点排放单位的减排活动。

我国碳市场交易机制现状

2011年10月国家发展改革委印发《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》，批准北京、上海、天津、重庆、湖北、广东和深圳等七省市开展碳交易试点工作。2013~2014年，七个碳交易试点陆续启动。2016年福建碳排放权交易市场全面启动。目前国内试点地区的火力发电企业均被纳入了碳交易，北京、深圳、上海和福建还纳入了电网企业，纳入主体为最低一级法人企业，仅覆盖二氧化碳一种温室气体。

张昕表示：地方试点碳市场是我们全国碳市场建设非常重要的基础，也给了我们很多的经验。未来全国碳市场的形成并不意味着试点碳市场的结束，因为试点碳市场已经有相对完善的碳交易机制了，它未来仍可在全国碳市场没有覆盖的行业和领域来继续发挥作用，做相应政策和碳金融等市场活动的试点，发挥地方创新潜力，推动地方率先实现碳达峰和低碳绿色发展。“十四五”时期，全国碳市场的建立要以电力行业为突破口，逐步过渡到包含钢铁、化工、有色等八大重点行业。

对全国碳市场的碳配额方案，张昕表示：配额分配是碳市场建设的关键问题，它是确保碳市场来实现减排目标的核心管理的制度体系。目前我国仍处在发展时期，因此选用以基准线为基础的灵活总量分配方式，这也给企业减碳留足了空间。此外，通过设定合理基准线，使碳排放配额的分配起到淘汰落后产能、引导先进低碳技术发展的作用。

李鹏表示：2019年生态环境部下发的发电行业二氧化碳排放配额分配实施方案中，基准线的条目相比2017版方案都有了大幅减少，有利于结构调整，更好的鼓励大容量、高参数低碳机组的发展。同时，方案体现出对于燃气机组的鼓励，即多余的配额可以去市场出售，如果配额不足则不强制履约。目前，生态环境部正在充分征求各省级碳排放主管部门和电力企业的意见，并根据相关意见进一步完善配额分配方案。

同时李莉娜指出，国家碳市场是“自下而上”的总量控制，以基准法作为配额分配方法，并根据重点排放单位的实际产出量确定其配额数量，这些配额数量加总形成国家碳市场的配额总量。这样，总体的配额量有一个事后调整的过程，而没有一个事先给定的配额水平，不利于企业进行投资决策时考虑碳价。此外，在基准线设定较松的情况下，“自下而上”的总量控制，很可能导致总量过松，而碳价过低，碳市场无法实现其促进减排的目标。

此外，李鹏还指出：碳排放报送及核查相关标准需完善更新。目前企业碳排放及配额分配相关数据的报送主要依据国家核算指南及补充数据表，然而，这些标准文件在实际应用中遇到了一些问题，比如规则描述不清晰，企业特殊情况的处理方式缺乏等。

对于碳市场对煤电企业的影响，李鹏表示：从短期来看，煤电机组尤其是小机组将面临较大的压力，因此碳市场会加速效率低、落后小机组的淘汰和关停；从中长期来看，随着配额分配方式的转变，即免费分配的比例逐渐降低，拍卖的比例逐渐提高直到完全采用拍卖的方式，煤电机组整体成本会有较大程度的增加，将迫使其角色定位的转变，由基础电量提供者逐步转变成调峰电量的提供者，以进一步降低成本；或者进行改造，掺烧生物质以降低排放强度，甚至完全改造成生物质发电机组。

我国碳市场交易机制展望

“十四五”期间，我国应对气候变化的方向不变，力度还将增加，届时可持续、高质量发展将成为根本要求，且“十四五”又是落实巴黎协定国家自主贡献的关键5年，因此，对于电力企业而言，与电力规划中低碳发展相契合，碳市场建设将会积极推动电力企业更加清洁高效发展。

张昕表示：全国碳市场要给企业一个成本效益最优的减排途径。全国碳市场是基于市场机制的减排政策工具，碳价过低或者较高都不能实现成本效益最优的减排。因此，全国碳市场应构建碳价调控机制——价格走廊，最高和最低限价。设定价格走廊不会影响交易行为，是对市场风险的有效管理，确保碳市场纳管排放实体以成本效益优化的方式实现减排目标。其次，我国要进一步完善和健全排放数据管理制度。数据质量是碳交易机制的生命线，必须要建立一套完善的排放数据的监测、报告和核查制度。此外，发电企业作为全国碳市场首批纳入企业，思想上要高度重视全国碳市场建设，按照新形势下全国碳市场建设的新要求，在行动上抓紧、抓实、做好参与全国碳市场的准备工作。

李鹏表示：发电行业碳交易将在“十四五”期间稳定运行，在此基础上，其他比较成熟的高耗能工业行业（比如电解铝、水泥以及其他工业行业等）也将逐步纳入；同时，交易品种也将逐渐增加，在现货交易的基础上，也将对其他交易方式（比如期货、期权等）进行有益探索并逐步开展。对于发电行业的具体政策，一方面，预计国家对于煤电机组的基准值将逐年收紧；另一方面，配额分配虽然仍以免费分配方式为主，但会逐步引入拍卖的方式，因此碳排放给燃煤发电企业带来更大的成本压力。对于燃气机组，预计经过1-2年的过渡期后，鼓励政策也可能将逐渐取消，即燃气机组也将被要求强制履约。

在本期沙龙上，专家认为“十四五”是我国社会经济，乃至能源行业发展的关键时期，而电力行业的碳交易市场更是箭在弦上，势在必发，其他各个行业也都要做好准备。碳市场机制的建立有利于推动节能减排和煤电尽早达峰，发展更多清洁和可再生能源电力。