我国是世界上能源消费第一大国，碳排放量位居世界第一，力争实现2030年前碳排放达峰、2060年前碳中和，既是我国履行大国责任的切实表现，也彰显了我国构建人类命运共同体的重大历史担当。我国由化石能源消费产生的碳排放总量为100亿吨左右，其中煤炭消费产生的二氧化碳排放量占75%左右，其次为石油和天然气，占比分别为14%和7%[1]。煤炭作为高碳能源，推动煤炭消费达峰、降低煤炭消费强度，是实现碳排放达峰的重中之重。做好煤炭消费尽早达峰工作，要深入贯彻习近平总书记提出的新发展理念和“四个革命”“一个合作”能源安全新战略，坚持系统性思维，应对在经济发展、能源安全、用能成本、社会稳定、转型发展等方面的挑战。

一、煤炭消费尽早达峰面临的挑战

      （一）经济发展方面

      从国际上来看，目前已实现碳达峰的国家大多是发达国家或后工业化国家。美国和欧盟都是在能源消费总量达到峰值同时碳排放量达峰，而后呈现能源消费总量和碳排放双下降。2007年，美国能源消费达峰，同年碳排放达峰，2019年碳排放较峰值下降15.6%；2006年，欧盟能源消费达峰，且碳排放达峰，2019年碳排放较峰值下降22.4%[2]。然而目前我国还处在工业化、城镇化的中后期，经济仍处于中高速增长阶段，“十三五”期间，我国以能源消费年均2.8%的增长速度[3]支撑了国民经济中高速增长。根据相关资料预测，“十四五”期间，我国为实现经济高质量发展，还需要维持2.2%～2.5%的能源消费增速。考虑到我国能源资源禀赋和能源消费结构现状，要在推进发展的同时实现煤炭消费尽早达峰，将对我国经济发展带来较大挑战。

      （二）能源安全方面

      推动煤炭消费尽早达峰，要求我国能源结构调整速度进一步加快，新增能源需求主要通过油气增量和可再生能源增量补足。长期以来，我国油气增储上产难度较大，对外依存度高，2020年我国石油、天然气对外依存度分别攀升至73%和43%，提升油气在能源消费中的占比，会进一步提高我国油气对外依存度；而可再生能源高比例接入电力系统，在没有可靠的技术支撑和合理的解决路径前，势必会影响电力供应的安全性和可靠性，对保障我国能源安全带来较大挑战。煤炭虽然在一次能源消费占比将逐步减小，但其承担国家能源安全稳定供应的兜底保障作用将进一步凸显，对煤炭行业本身的调峰保障作用也提出了更高要求。

      （三）用能成本方面

      随着火电定位从主体电源变为保障新能源消纳的调峰电源，煤电发电小时数会进一步减少，辅助服务需要合理的回报机制，从而导致发电成本上升。然而虽然新能源发电已进入“平价上网时代”，但新能源的平价上网并不等于平价利用，由于新能源具有间歇性、波动性和不稳定性，随着新能源占电力系统比重不断提升，其对电力系统的影响将持续加深，新能源的消纳成本（含灵活性电源投资、系统调节运行成本、电网建设成本、监测投入等）[6]还将进一步提升。在相关技术没有突破之前，伴随新能源接入电网比例的提升，我国将迎来用能成本全面提升的挑战。另外，随着煤炭在能源系统中的兜底保障作用更为凸显，为实现弹性、灵活保供，将来若很大一部分煤矿将转变为调峰储备产能，随之也将造成生产成本上升问题，在停产减产期间，矿井仍须辅以相应的安全技术措施，保证矿井供电、通风、排水和安全监控系统正常运行，这将在一定程度上提升了煤矿生产成本。

      （四）社会稳定方面

      煤炭行业和重点耗煤行业从业人员众多，企业普遍存在社会负担重，资产负债率较高等问题。截至2020年底，大型煤炭企业从业人员仍超过200万，煤炭企业亏损面达32.98%，且多数煤炭企业处于保本微利状态，规模以上和大型煤炭企业资产负债率分别为66.1%、69.9%[7]。煤炭消费尽早达峰，将造成煤矿产能利用率降低，企业亏损面的进一步扩大，且将影响金融机构对涉煤行业的信心，造成企业融资成本攀升，涉煤企业人员安置和防范金融风险任务艰巨。如何实现去煤化过程中涉煤企业的平稳过渡，将是未来一个时期内我国面临的重大挑战。

      （五）转型发展方面

      目前我国产业结构还具有高碳特点，发展惯性大、路径依赖强，越早实现煤炭消费达峰，留给产业结构调整、用能模式调整的缓冲期就越短。我国多数以煤及其相关产业为主的市、县、矿区都位于我国西部经济欠发达地区，山西、陕西、内蒙古、新疆、宁夏、贵州等省（自治区）多个市、县的煤炭产业增加值占全省工业增加值比重超过65%，若加上煤炭相关产业，如煤焦冶电及其配套产业等则占比更大，个别市县增加值占比高达85%以上。目前，这些地区还未能培育出其他经济支撑点，能够对煤炭及其相关产业形成替代，这些区域下一阶段的产业转型和经济发展将面临严峻挑战。

      二、对策建议

      （一）基于社会发展阶段，积极有序推动煤炭消费达峰

      生态环保工作的推进不能脱离相关实际，对“碳达峰、碳中和”任务的达成不能以牺牲我国能源安全，阻碍我国经济发展为代价。推动我国煤炭消费达峰，关键要坚持新发展理念和系统性观念，要着眼资源禀赋现状、经济可承受范围、技术发展进程，不能脱离国情和发展实际，也不能完全受国际要求影响；既要作为工作重点下大力气推动，也不能操之过急以牺牲经济发展为代价。要处理好整体与局部的关系，有顺序、分步骤推进相关工作，在一定程度上遵循产业发展现状和衍替规律，推动东部发达地区煤炭消费率先达峰，为西部地区产业转型留出适当空间，最终实现全国煤炭消费总量达峰。

      （二）坚持节能优先总方略，全面阻止“为耗能而耗能”的产业发展

      过去10年，通过努力，我国实现了单位GDP煤耗减半。实践证明，通过节能降低煤耗，控制煤炭消费总量，具有较大潜力，也是碳减排行之有效的途径之一。要把节能贯穿于社会发展的全过程和各领域，倡导简约适度、绿色低碳生活方式；加强耗能行业节能管理，加大淘汰落后产能力度；继续健全能效标准，实施更加严格的排放限制。合理引导产业转型路线，严控如虚拟货币挖矿等高耗能的所谓新兴产业发展规模。全球因比特币“挖矿”的年耗电量约为1350亿度，近年来部分地方政府为提高当地电力消耗，拉动地方经济和就业水平，引入了大量的虚拟挖矿项目，目前我国的比特币算力约占全球的79%[8]，较大程度上影响了我国的碳达峰进程。下一步，应全面清理整顿目前已建成的“虚拟矿场”，合理有序控制数据中心建设规模，防止打着建设数据中心的旗号，实则继续进行虚拟挖矿。

      （三）加强关键技术研发投入，提升能源转化效率，降低用能成本

      比起“谈煤色变”，过快压减煤炭消费总量应更加重视提升煤炭清洁高效利用水平，通过技术升级和总量控制“双管齐下”，降低煤炭消费强度，减少碳排放。国际能源署预测，到2050年，提升能效和新能源利用将是全球能源系统二氧化碳减排的最主要途径，其贡献率分别为37%和32%，远高于二氧化碳捕获利用与封存（9%）、核能（3%）等措施手段[9]。因此，一方面要加快高效率低成本风光发电、大容量长寿命储能、高比例可再生能源接入的电力系统智能稳定安全控制等关键技术的科研攻关，促进可再生能源高效率高比例消纳，保障电网运行的安全稳定，保障电价综合成本可控。另一方面，依靠科技进步，提高煤炭转化利用效率，持续开展煤电发电超低排放与节能技术改造，降低单位发电煤耗；积极推行智能控制与先进用能技术，提升钢铁、建材、化工等重点耗煤行业用能效率，通过效率提升，降低煤炭消费强度，压减总量需求。

      （四）积极推动煤炭及下游耗煤企业平稳转型，避免大规模人员安置及金融“暴雷”问题出现

      加强煤炭生产与消费之间的协调，做好整体的产销平衡衔接，避免煤炭相关行业“断崖式”无序被动离场，逐步实现以需定产，减少煤炭行业生产端的自我竞争；把握碳达峰前的关键时期，切实减轻相关企业负担，注重煤炭及下游耗煤行业加快资本积累及优质资源投资，为煤炭消费达峰后行业转型做好资金、技术、人才各方面的储备；鼓励发展煤炭矿区碳汇，支持地方政府与煤炭企业共同实施矿区生态环境再造工程，促进自然生态系统质量整体改善；控制相关行业投资强度，避免企业资产负债率进一步提高，引导金融机构对具备竞争力的优质骨干企业继续给予信贷支持，探索绿色金融政策支持路径；打破行业壁垒，鼓励煤炭企业积极向综合能源供应商转变，实现平稳转型发展。

      （五）提升煤矿智能化水平，实现更高水平的煤炭供给动态平衡

      应用5G等通讯技术，加强煤矿数字化和智能化建设，推动更多煤矿愈加安全、高效、绿色、智能。尽快探索开展矿井弹性开采供给新技术、新机制研究，优先考虑将弹性开采安全隐患小的露天矿作为调峰储备产能，并给予相关调峰煤矿以合理有效的成本传导机制和可持续的回报机制。