对话动机

10月29日,十八届五中全会闭幕,随后会议公报全文发布。公报中亮点纷呈,其中作为五大发展理念之一的“绿色发展”受到普遍关注,生态文明首次列入十大目标,“美丽中国”首次写入规划。

绿色发展是永恒话题,环境质量受大众关注。无论是全面建成小康社会新目标要求中的“生态环境质量总体改善”,还是绿色发展部分的“以提高环境质量为核心”,新提法、新表达都让人眼前一亮。

在这样的大背景之下,环保机构监测监察执法成为十八大以来,我国第四个引入“省以下垂直管理”的领域。

什么样的环境保护制度能撑得住公报中的“最严格”三字?环保监测监察垂直管理,能否有效避免目前存在的地方干预监测数据,并加强对地方的环保责任追究?《法制日报》记者与北京大学法学院博士生导师、北大资源能源与环境法研究中心主任汪劲展开了对话。

对话人：北大资源能源与环境法研究中心主任汪劲

口头化标语化走向制度建设

记者:最近一段时间,生态文明领域的文件连续出台。今年5月和9月,中共中央、国务院先后出台《关于加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革总体方案》,明确了当前和今后一个时期全国生态文明建设的总体要求、主要目标和重点任务,为生态文明建设搭建起基础性制度框架,成为加快推进生态文明建设的纲领性文件和生态文明体制改革的顶层设计。汪劲:上述两个文件是中央在十八届五中全会前关于生态文明建设的一系列举措之一,其中透出这样一种态度,关于生态文明建设,我国不再是口头上的政府政策,而要变成一种制度。

之所以会有这一连贯生态文明建设的动作,有以下几大背景。

首先,生态文明建设本身是一个长期、逐步深入的过程,特别是十八届三中全会以来,我们不断强化环境保护和深化生态文明建设的具体措施。

“十二五”之前,生态文明建设仅停留在口号上。十八届三中全会以来,生态文明建设强调“五位一体”,不再把环境保护作为独立于经济、文化的单独问题,而是把生态问题与经济、文化、社会等方面关联在一起,这是认识上的重大转变。

第二,加强生态文明建设也是全面建成小康社会的要求。中央提出的“四个全面”中的“全面实现小康社会”,不光是生活富足,还有精神、生活以及文化上的富足,这些需求就包括环境质量的改善、自然资源的良好等。

另外,尽管我国经济面临下行的危险,但不能单一关注GDP增速放缓。因为我们的经济总量比较大,能够承受经济下行压力。我们已经进行经济发展“新常态”阶段,这就面临经济转型的问题。但是对于经济转型的认识问题,一些地方的认识存在不足。

实际上,三中全会以来,中央深化改革领导小组就从几个领域不断提出步骤、方法、措施、原则、方案等。

记者:在这样的大背景之下,十八届五中全会公报提出,加大环境治理力度,以提高环境质量为核心,实行最严格的环境保护制度,深入实施大气、水、土壤防治行动计划,实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。如何理解这些提法?

汪劲:我国的生态文明的制度建设包括生态保护规划、生态保护行动以及问责等,这其中还涉及相关体制、机制的顺应和改变问题。包括五中全会公报在内的这一系列的改变,都是在审视十八届三中全会以后面临的经济形势和整个生态文明建设面临的巨大压力后,从长远发展考虑,从而提出来的一些对策、步骤和措施。

此次十八届五中全会公报之所以对环境治理作出如此重大的规定,并非权宜之策,而是随着社会发展不断深化,党中央部署一步步推进生态文明建设的“显在化”。以前是口头化、标语化、宣传化,逐渐形成现在制度的显在化。

“最严格”制度下的立法与执法

记者:我国对环境保护的重视从2002年就已正式提上日程,至今经过了十几年的发展。2013年9月,国家主席习近平在哈萨克斯坦发表演讲时曾说,“我们既要绿水青山,也要金山银山。宁要绿水青山,不要金山银山,而且绿水青山就是金山银山”。

我国追求的不再是单纯的“金山银山”,而是能让民众“看得见山水,记得住乡愁”的经济发展。党的十七大提出了生态文明的理念,到了十八大以后,生态文明的理念转变为生态文明战略。此次五中全会公报,更是直接简明扼要要求实行“最严格”的环境保护制度。

汪劲:从目前环保情况和公报内容来看,这里的“最严格”主要是针对环境污染和生态破坏问题提出的。

之所以提出要实行“最严格”的环保制度,并不是说我们目前没有相对比较严格的制度。应该说,相应制度是有的。比如在污染防治领域,从规划环评一直到项目建设,再到企业的生产活动、经营活动等一系列环节,经过30年,我国已经形成了一系列的制度。但不可否认的是,一些制度仍存在问题,而且法律制度实施的有效性没有得到保障。比如,针对污染防治方面存在的问题,新环保法给出了一个方向,规定的环境保护路径、原则、方法是清晰的。但是,清晰的内容在很多实际操作层面需要进行细化。

实行最严格的环保制度有两个要求,一个是执法严格,第二就是立法时所给出的执法过程中法律适用的条件以及法律后果的严厉程度,要和“最严格”相联系。

记者:在下一阶段,“最严格”环保制度的目标是什么,可能是环保部门下一步应当重点考虑的。比如,公报中提到的大气、水、土壤污染防治计划都有年度安排、目标等,这些目标能否实现还有很多制约因素。

汪劲:实施最严格的环境保护制度,要面临考核的政策和标准问题。

五中全会公报中提到大气、水、土壤污染防治行动计划,这些计划实际上就是一种政策。它规定了一定时间内的一个目标,但这些目标在一个阶段后需要修正。

关于制约因素,比如立法是否能够保证目标实施。所有的行动计划是要通过手段来保障的,这些手段需要制度来提供,制度提供了一个好的手段还需要执法人员能够落实。同时,执法的资金保障能不能到位也是制约因素。

另外一个因素,地方政府片面追求经济发展。目前,地方政府对经济投资拉动的冲动一点都没有减少,导致一些地方在环评中弄虚作假。

值得一提的是,在环境治理方面,是否以提高环境质量为核心曾在修改大气污染防治法过程中出现过争议,最后通过了,在五中全会公报中又把这个确定下来。

正是在这样的背景下,公报提出要实现省以下环境监测的垂直领导。

垂直执法将有效遏制地方干预

记者:实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度,在此次公报全文中甚是引人关注。在当下,我国环保机构监测监察执法实行属地化管理,由此带来的诸多问题被社会各界所诟病。

环境保护部环境监察局相关负责人曾公开表示,目前环境执法不规范的问题比较普遍。2012年,通过对20008份环境执法档案的稽查和5417家企业的现场验证,发现42.6%的《污染源现场监察记录》存在记录不规范问题,18.7%的记录与企业污染源现场的历史守法状态不符,49.9%的行政处罚案卷调查取证材料存在证据不完整、不规范问题。

环境保护部环境监测司司长罗毅也曾公开表示,环保工作的重点、难点、弱点问题都在县一级,但县级监测开展得不够,没有覆盖到广大县级地区,环境监测质量的管理水平亟须大幅提升。

汪劲:作为环保体制上的重大改革,省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度有着自身的出台背景。

首先是,环境监察机构法律地位不确定。尽管环保法中规定环保部门可以委托监察机构执法,但是环境监察在地方的地位仍不明确、不一致,环境监察部门只是属于环境保护诸多内设部门中的一个。

此次公报中明确提出实行垂直管理,有两重含义。一是中央认为,环境监察机构是有必要设立的;二是,从环境监察总队到最基层的大队、中队以及县一级环境监察队伍,都要由省一级管辖,由此脱离地方政府和环保部门的领导。

原来,地方政府管环保部门,环保部门则既执法又监管环境监察部门执法。在一些地方,尽管环境监察执法做出了很大的成绩,但是也顶不住地方政府的压力,比如监测数据弄虚作假等,实际上并不是环保部门愿意如此,是地方政府的要求,环境监察部门也没有办法。

此外,在经济转型问题上,个别地方领导干部也是认识不足。比如,有些省区的环评由省里下放到地方以后,连续一下批了20多个火电站,这显然是不可持续的。如果地方政府还是这样的思路和观念的话,与五中全会公报的精神将是格格不入的。

公报此次确定省以下垂直管理主要是想摆脱地方政府对环境监测和执法的干预,在一定程度上消除地方的因素。如果环保监测归环保部门管,环保部门又归地方政府管,地方政府总不愿意看到环境监测的数字“不好”。

记者:2015年7月28日,国务院办公厅正式印发《生态环境监测网络建设方案》,提出了5个要点,其中包括了全力支持国家环境监测网运行机制改革、扎实推进辖区内监测事权上收工作、进一步加强监测数据质量管理等若干建议。此次五中全会公报,涉及到人事制度的调整,应该是这一方案的实质性延续。

汪劲:是这样的。尽管环保监测监察垂直管理肯定还有利益关系需要理顺,但是监察部门执法可以把环保部门的执法中一半以上的权限都集中在监察部门。

环保监测的垂直是很有必要的。未来,涉及到国家重大环境质量监测的,国家有专门队伍负责,一些末端的监测则将全部放开由社会来负责。根据这一次调整的要求,此后市县一级也就不再负责环境质量监测了。“谁考核,谁出钱,谁监测”,国家考核省,省考核市。市县有监管企业的需求,这样调整以后,市县环保局主要就负责污染防治任务的分配了,企业和县区干得如何,坐等省或者国家来监测和考核。

环境监测和事权的上收,长远看来有利于减少属地党政机关的人为不当干预,从而提高数据的真实性、准确性,便于上级环保部门判断地方环境质量的变化。

这样的好处,一是保证数据的稳定性;二是保证数据的真实性;三是,其他监测由社会化机构来承担,环保部门可以在监测方面通过改制,逐步减少监测机构的设立。

同时,环保监测监察垂直管理,监察权也全部收归省里,由省里来安排地方人员的执法队伍,这样能够更好地发现地方存在的问题,也便于对地方环保部门和领导的追责。

记者:重拳治污已经成了全社会的共识。此次会议关于生态文明战略思想和质量总体改善战略目标的确立,凸显了环境保护在整个国民经济和社会发展中的重要地位,奠定了新阶段环境保护工作的方向。环境污染治理已经上升到国家战略层面。

此次五中全会之后,针对公报提出的要求,从中央到地方势必会做出一系列具体措施来落实公报内容。

汪劲:目前亟待解决的问题是,厘清何谓“最严格的环保制度”。五中全会后,我们要从体制和机制问题上,对上述问题加以完善。

立法部门应当针对新修订的环境保护法和十八届五中全会提出的新要求,把“最严格的环境保护制度”落实到具体的大气、水、土壤等各项环境保护立法过程中。

制度完善后,还要有良好的机制和体制。五中全会提出以提高环境质量为核心目标的要求。那么,如何衡量环境质量的改善、如何修正环境评估的标准,如何运用技术手段和制度措施保障标准的实现,这些都需要一个良好的体制和机制。要加大激励机制,以及财政税收的优惠和奖励机制。

总体来说,从制度上,要理顺“最严格环保制度”的目标要求。体制上,则是理顺省以下环保部门与监察、监测机构的职责关系,才能把环保监测监察垂直管理落实到位。