从1%到“谈虎色变”

“环保法从前被认为是‘软’法，但一年多的实施证明，环保法已经‘硬’了起来，确实发挥着它的威慑作用。”在评估报告发布会上，课题组组长、中国政法大学教授王灿发由衷感慨。

王灿发清楚地记得，在我国1997年修改的新刑法中，就设立了破坏环境资源保护罪。但当他在2007年做统计时发现，“10年中，真正追究刑事责任的案件不足1%。”

不过，这种情况已经成为历史。“新环保法实施以后，一个省可能一年就有一两百起环境刑事案件被移送公安部门、法院，一批严重违法犯罪的环境污染破坏者受到刑事处罚。环保法已经让一些环境污染破坏者‘谈虎色变’。”王灿发说。

这样的变化从评估报告中可以清楚的显示。

根据这份由6所高校环境法学专家发布的第三方评估报告，一年来，新法实施效果明显，各项主要环境管理制度和重要法律措施得到了有效执行和遵守。

以备受关注的环境影响评价制度、环境保护督政问责制度以及环境公益诉讼制度等实施为例，新环保法实施一年以来，国家不予环评审批项目占总数13.2%，涉及总投资1170多亿元，各省对32%的未批先建的违法项目不予补办手续；环境保护部共约谈16个市和2个县政府主要负责人；各地也对163个市实施综合督查……

“这些成绩都是过去难以见到的，可谓历史性的突破。”作为评估报告的专题负责人之一，苏州大学王健法学院副教授冯嘉评价。

同时，以“按日计罚”、“查封、扣押”等重点环境管理措施为例，这些从未有过的“钢牙利爪”成为了新环保法实施一年来最精彩的亮点。

根据课题组整理，新法实施后，2015年1～12月份，全国范围内适用查封、扣押措施的案件总数为4191件，平均每天有11家企业被查封、扣押；全国范围内实施移送行政拘留2079起，移送涉嫌环境污染犯罪案件1685件，真正实现了“损害担责”；实施按日连续处罚案件715件，罚款数额56954.41万元。并且经抽样调查，实施按日计罚后，处罚后的改正率在85%以上，部分地区甚至达到95%以上。

对于这些变化，中国人民大学法学院教授竺效感触颇深。“要知道，新环保法颁布实施前，环保部门由于不具有查封、扣押的权力，发现严重的违法行为时，甚至只能眼睁睁地看着违法者转移违法设施、设备，销毁违法证据；同时，除了个别地方根据地方立法规定了按日计罚外，全国的环境行政处罚基本上实行‘一事不再罚款’原则，结果导致了一些违法排污者宁可被一次性罚款也不停止排污的现象。”

“了不起的法律”

除了对政府执法的影响，新环保法带来的变化更为深远。

“新环保法非常了不起。”十一届全国政协委员、生物多样性保护与绿色发展基金会（简称绿发会）秘书长周晋峰感叹。这一感受源自他及所在组织提起几件环境公益诉讼的亲身经历。

据周晋峰介绍，甘肃一个县的饮水水源地被邻省一个县的工业区污染了。但因为地跨两省等原因，10年了，相关赔偿就是解决不了。为此，绿发会提起了公益诉讼。“前一些日子，庭长和我们说，案子虽然还没有判，但10年解决不了的问题现在却有了好的变化。两地的环保部门签署了合作协议，正在逐条解决问题。”

无独有偶。在福建，绿发会对一企业提起了公益诉讼。“现在这个企业根据我们的诉讼要求，已经投入了几亿元做整改。”

“这些正是新环保法带来的变化。通过环境公益诉讼以及环境信息公开的手段，为公民以及组织参与环境保护提供了强有力的手段。”周晋峰说。

据课题组统计，新环保法实施后，环境公益诉讼制度实现历史性突破，40多起环境公益诉讼被立案。信息公开工作也进步明显，省级环保部门在环境信息公开方面有着较高的社会满意度。

同时，北京农学院文

法学院副教授童光法也发现，在法律实施力度不断增强的高压态势下，企业自律意识和守法意识逐步增强。“绝大多数企业已有学习和了解新环保法的意愿，有的甚至聘请专门环境法律顾问。”

“远不要高估成绩”

不过，在为环保法实施一年取得的成绩感到高兴的同时，课题组也明确指出，新环保法的实施依旧存在一系列的问题和挑战：

一是“保护优先”和“预防为主”的原则尚未成为地方处理经济发展与环境保护关系的指导原则，政府对环境质量负责尚无具体的追责程序规范，经济下行的压力可能会导致一些地方放松监管。

二是一些配套法规的出台迟缓影响相关法律制度实施。比如排污许可证制度和环境监测法规迟迟不能出台，严重影响了排污许可证制度的实施和环境监测制度的完善。

三是监管执法力量不足、能力不强影响环保制度和措施的全面、充分执行和遵守，执法力量、技术和手段、经费的“倒金字塔”现状使得基层环保部门很难承担起繁重的执法任务。

四是政府部门之间在环境保护监督管理方面缺乏协调配合和信息共享，限制一些环境管理制度和措施的实施效果，监管体制改革需要进一步深化，部门间职责及其相互关系需要进一步明确和理顺。

五是公众参与环境保护的途径和方式不足，参与能力亟待提高，环境公益诉讼的对象和范围有待拓宽、起诉主体资格限制需要放松。

以总量控制和排污许可证制度为例，冯嘉指出，虽然在新环保法实施之前，总量控制与排污许可证制度已经具备相应的法律依据，而在操作细则方面则始终存在欠缺，而“环保法”作为环境保护基本法又不可能对实施中的具体问题作出过多规定，从而导致实施中并没有实质的推进。

再比如，虽然一年来国家加大了联防联控工作推进的力度，但通过评估发现，联防联控依旧是一个临时性的措施，对于这个制度依旧是“重事后联控、轻事前联防。”

环境公益诉讼制度更是刚刚起步。据统计，2015年，人民法院共受理环保组织和人民检察院提起的环境公益诉讼案件53起，但从国家整个环境污染破坏状况来看，这个数量依旧微不足道；另一方面，环境公益诉讼的地域分配极不均衡。沿海地区较多，中西部地区相对较少。在课题组有完整案情统计的42件环境公益诉讼案件中，12个案件都在贵州，江苏、山东作为传统的公益诉讼大省，每个省只有一起或者2起；并且环境民事公益诉讼案件数量远远多于环境行政公益诉讼。

正如全程参与新环保法修订的专家、全国政协委员、社会和法制委员会驻会副主任吕忠梅所说，“新环保法实施以来，有成就，有问题。如果让我给它一个评价，新环保法实施一年是合格的，及格了。但我们远不要高估它的成绩。因为这个法律实施仅有一年的时间，在一年内想把制度的实施目的都达到，并不可能；另外，该法律本身是综合性、基础性的法律，亟待一系列具有可操作性的配套法律给予完善。”

细则仍需跟上

作为环境保护方面的牵头法律，专家们深知新环保法不可能规定得非常具体和详细，其规定的许多制度和措施都需要通过单行法律、法规、规章的规定来落实和细化。为此，面对新环保法实施一年来的评估结果，课题组指出，未来国家应抓紧制定和

出台新环保法的配套法律和法规，同时加强环境执法机构能力建设，健全不同部门执法合作机制。

课题组建议，应加快制（修）订水污染防治法、海洋环境保护法、土壤污染防治法，出台排污许可证条例、环境监测条例等；尽快实施省以下环境执法机构垂直管理，明确环境执法机构的行政执法地位，适度增加执法人员编制，改善执法装备条件，保障执法经费；加强各有关执法部门协调配合，真正实现统一监管、分工负责；健全环保督政问责规范，让地方党委、政府真正落实环境保护责任；健全完善督政问责的对象、范围、条件、程序、责任承担方式等规定。

在对评估报告的讨论中，环境公益诉讼始终是各位专家提及的热点。

“在数量上，环境公益诉讼并未出现有人担心的滥诉、乱诉等问题，反而与预计相比是偏少的；且50多起案件，只由不到10家环保组织提起。”王灿发说，“这表明公众参与环境保护的途径方式不足，且对环境公益诉讼对象限制仍然过严。应放宽环境公益诉讼原告人的资格限制，把在辖区的市人民政府民政部门登记的环保社会组织才能提起公益诉讼改为依法登记的环保社会组织，并取消从事五年环保公益事业的限制。”

值得注意的是，冯嘉提出，目前环境公益诉讼的成本问题也成为制约民间环保组织提起诉讼的重要因素。他举例说，2014年有地方出现了标的额1.6亿元的环境公益诉讼，但这起案件法院受理费用高达250万元。“按照现行规定，诉讼费一般由原告预付，这对于民间环保组织来说，很难做到。此外，原告需要向法院提交的鉴定结果往往也需要环保组织自掏腰包解决，支付成本同样不低。”

为此，冯嘉建议，要完善对环境公益诉讼的支持机制，营造宽松环境，探索更有效的实施办法。

此外，课题组指出，作为公众参与和社会监督的必要条件，目前环境信息公开发展得尚不平衡，建议应继续大力推动，并进行必要的考核，对不依法公开环境信息者追究责任。同时要敞开各种渠道让公众参与环保实施的监督，充分利用热线电话、网络问政、听证会、论证会、圆桌会议、居民代表参与执法检查和案件调查、聘请专家参与环境纠纷调解等多种形式，让公众充分参与法律实施过程和结果的监督。