近日，国家能源局以“协调‘十三五’煤电投产规模的函”的形式向新疆、内蒙古、山西、山东、广东等11个省区发文，确定其停建推迟煤电项目的规模和清单，文末明确“请于2017年1月16日前反馈书面意见，逾期不返回视为无意见”。

       “仅给短短一周的反馈时间，这不是在征求意见，而是在明确地向这11个省区下达任务。”1月18日，华北电力大学经济与管理学院教授袁家海向《华夏时报》记者表示，函件要求各省区“严格落实相关文件要求，进一步压缩纳入规划和核准项目的投产规模”。

       据统计，上述11个省区推迟至“十四五”的煤电项目总规模达10670万千瓦。据有关机构提供的数据显示，截至2016年9月份，调控暂未涉及的另外17个省区在建煤电项目规模为14326亿千瓦。

       根据“十三五”电力规划提出“取消和推迟煤电建设项目1.5亿千瓦以上、到2020年全国煤电装机规模力争控制在11亿千瓦以内”的调控目标。“能源部门还将对未涉及到的省区出台类似的调控举措。”袁家海据此判断，下一步推迟和取消的重点省份可能会是贵州、江苏、福建、湖北、河北等。

       煤电项目再遭大范围叫停

       1月14日，能源局同时向11省（自治区）下发文件，暂停这些省已核准的新建、在建煤电项目。11份文件统一命名为《关于衔接某省“十三五”煤电投产规模的函》，是能源局根据11省此前提交的报告，将暂停煤电装机落实到具体项目。

       多位受访专家认为，叫停煤电项目和2015年煤电项目疯狂上马不无关系。随之而来的2016年却是政府部门大力叫停煤电项目的一年。

       记者注意到，能源局的预警报告称，全国28个省份处在“红色”区域，一个重要的原因就是2015年煤电项目疯狂上马。此前的2014年11月，国务院将火电站的核准权下放到省级，至此终结了发改委统一核准火电的历史。

       在中国，煤电机组占整个火电装机的比重较大。截至2015年底，全国全口径火电装机9.9亿千瓦，其中煤电8.8亿千瓦，占火电比重为89.3%。

       “火电核准权下放到省级后，各省迅速核准了一大批煤电项目。”厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强对《华夏时报》记者表示。

       记者调查发现，自核准权从发改委下放到省一级政府后，各省在煤电项目核准上开闸放水，一发而不可收拾。据统计，2015年煤电新增装机5186万千瓦，同比增长7.8%，核准量大大超过“十二五”前4年的平均量。

       到底有多疯狂？袁家海提供的数据显示，仅此次涉及的11个省区目前在建规模至少高达20280亿千瓦；按被缓建的规模看，山西高达1878万千瓦，新疆高达1554万千瓦，山东1254万千瓦、广东1222万千瓦、内蒙古1182万千瓦，这些省份无一例外均是煤电基地。

       袁家海曾为此提出了“2020年9.6亿千瓦的煤电合理规划目标”，但遗憾的是，相关建议并未被能源部门采纳。

       林伯强说，能源局接受“煤电产能过剩”并采取措施，的确需要一些时间。在2016年全国能源会议上能源局明确提出“有序发展煤电，有效控制煤电产能规模”。根据措辞解读，此时能源部门对煤电产能过剩问题尚未明确表态。2016年3月22日发文的基调是“控制煤电产能规模”。2016年4月能源局提出要“着力推进能源供给侧结构性改革，促进煤电行业科学、可持续发展”。至此，能源部门完成了由“认识到位”到“政策到位”的转变。

       记者从能源局获悉，直到2016年7月13日，发改委、能源局终于明确了“行政与市场”相结合的调控思路。2016年10月10日，能源局再次发布通知，“三个一批”中的“缓核缓建”政策落地，并“冻结”了1.1亿千瓦煤电项目。

       设控目标或为11亿千瓦

       为应对煤电项目的井喷式上马，2016年出台了多个文件叫停部分煤电项目。尤以《电力发展“十三五”规划》为主导，且将5年内煤电装机比例降低四个百分点，但仍允许煤电装机总量由2015年底的9亿千瓦提高到2020年的11亿千瓦之内，年均增速在4.1%。

       这仍是一个不小的增速。“随着装机量的增长，新增机组和原来机组的利用率都降低了。”袁家海认为，即便“十三五”期间煤电装机零增长，都是可以满足全国电力需求的，设定4.1%的增速显然过高。

       中电联数据显示，2016年1-9月全国6000千瓦及以上火电装机容量10.3亿千瓦、同比增长7.3%，火电设备利用小时3071小时，同比降低213小时，为近些年来同期最低水平。接着，2016年11月“十三五”电力规划发布时，11亿千瓦的煤电装机控制目标引发了业内的强烈反响。

       记者在此前的采访中就了解到，很多专家对新增2亿千瓦煤电装机表示了明确的反对意见，是因为煤电需求增长进入缓慢期、煤电利用率持续恶化、产能过剩严重。

       “在建规模依然至少有2亿千瓦，2020年把煤电装机控制在11亿千瓦以内，算是主管部门在现实裹挟下的无奈选择。”袁家海说，采用“11亿千瓦以内”这一表述方式也表明能源部门将对2亿千瓦在建规模之外的项目，采取更严厉的措施加以调控。

       亿海蓝航运分析师林书来接受《华夏时报》记者采访时表示，从这次暂停煤电项目情况看，应该说是避免了过度重复建设，也能为将来发展新能源预留一定的空间。“目前总的发电机组利用率水平也偏低，造成这种状况的主要原因是上一轮应对金融危机时批了很多项目，加之近几年国内经济调速换挡，用电量水平增速也持续放缓。”林书来分析称。

       “2020年11亿千瓦的规划目标，极有可能就是煤电装机规模的上限。”袁家海说。对“十三五”煤电装机规划目标的官方解释是，“在新增的2亿千瓦项目中，1.9亿千瓦是‘十二五’已经安排下去的。”就后续调控路径而言，袁家海建议，尽快出台其他17个省区的取消和推迟煤电规模目标，以守住11亿千瓦的目标。

       但现实的情况是，目前仍有205吉瓦煤电正在建设中，而且还有405吉瓦的煤电已经规划，这些在建与规划中的煤电项目涉及金额5000亿美元，很可能属于无效的投资。

       能源局局长努尔·白克力也曾坦言，如果按这样的发展态势，未来几年中国的煤电行业将会变成现在的钢铁、煤炭行业。

       近年来中国煤电产能过剩，2017年煤电面临全行业亏损风险。袁家海预计，“能源部门还将对未涉及到的省区出台类似的调控举措。”